从行政法视角浅析妨碍公务罪之公务及相关问题
浙江省诸暨市人民检察院钟伟苗
[内容摘要]妨碍公务罪之构成应以公务适法为前提。从行政法角度分析，行政行为具有效力公定力，对有重大且明显瑕疵的无效行政行为，相对人才可予以适当方式抵抗。公务行为之成立要件和无效行政行为之抵抗权问题有待立法完善。
[关键词]妨碍公务 公定力 抵抗权
我国刑法第二百七十七条规定了妨碍公务罪，其中第一款规定：以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。关于妨碍公务行为的构成要件中是否必须以公务的合法性为前提问题，我国刑法学界主要有肯定说、否定说和折衷说三种意见。基中肯定说占主导地位。笔者同意肯定说。从条文的文义角度看，“依法执行职务”就意味着所执行的职务本身必须是合法的。从立法精神看，刑法规定妨碍公务罪的主要目的在于保障国家公务人员依法、正确、正当地行使职权，维护社会公共利益和秩序。在刑法领域，各国立法例和刑法学说也大多认为妨碍公务罪的成立必须以公务行为适法为要件。 刑事司法实践中一般也是照此操作的。但什么是公务行为？公务行为适法的标准应如何把握？公务行为不适法时相对人有无抵抗权(防卫权)？也就是说对不适法的公务行为进行抵抗是否不构成妨碍公务？这个问题本身已超出了刑法学研究的范畴。本文仅从行政法的视角，对妨碍公务罪的公务及相关问题作一浅析。试举二例：
案例一：某水电局的执法人员对违反采砂管理规定的陈某实施行政处罚，但在执法过程中，水电局执法人员没有完全按照法定程序操作，引起了陈某的不满，进而采取推拉执法人员、阻碍执法车辆等对抗手段，并造成执法人员轻微伤害。在此案的处理过程中，有二种完全相反的观点。二种观点争执不下，于是提请政法委员会讨论和协调。一种观点认为，陈某不构成犯罪。理由是，水电局执法人员违反法定程序执法的行为本身是不合法的，陈某的对抗虽有不妥，但不符合妨碍公务罪的构成要件。另一种观点（即笔者的观点。当时在政法委员会工作）则认为，陈某构成妨碍公务罪。理由是，首先；按照行政法理论，行政行为具有效力推定力、公定力、确定力和执行力，在依照法定程序撤销和宣告无效前，行政行为是被推定为有效的，它具有公定性、确定性和执行性。“这在理论上同刑法上的无罪推定的道理是一样的。这样，公定力的实质也就是行政主体的意思表示所取得的社会保护，即法律对行政行为合法性的推定和社会对行政行为的尊重。” ，“行政行为被认为是关于法律解释和法律适用的一种权威性宣言，每一个人都必须承认这种宣言的可靠性，以维护法律的确定性” 。我国行政复议法和行政诉讼法规定了行政复议和行政诉讼不停止（行政行为）执行的原则，其理论依据也就是行政行为的推定力、公定力、确定力和执行力。法院的生效判决书在未被撤销前具有既判力、执行力其实也是一样的道理。其次；水电局对非法采砂是有依法处理权的，虽然其没有完全按法定程序执法，但这只是其执法程序方面的一般瑕疵，而一般程序瑕疵是可以补正的。“补正是指原行政行为在程序瑕疵或瑕疵轻微并不损害相对人利益时，经补救纠正使之成为合法的行政行为，这是出于行政经济、保障效率的考虑，而不是简单地以撤销而了之” “现代实质法治不再一味强调行政行为在程序和形式上必须合法，而强调行政行为在实质上符合法治要求，能够促进公共利益的实现。对于实质上合法，但在程序上有轻微瑕疵的行政行为，不再动辄宣告无效或予以撤销，而是允许行政机关事后加以补正，使其成为合法的行政行为。这样，不仅提高了行政效率，避免了程序上的浪费，而且有利于维护行政法律关系的稳定性，保护相对人的信赖利益。” 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》创立了“确认判决”的形式，这种确认判决就是以不撤销违法的行政行为为前提的。此案的处理结果，陈某被追究了妨碍公务罪的刑事责任。
案例二：某税务局工作人员在征税过程中，用暴力强制手段要求相对人纳税，结果引起相对人暴力抵抗（假如没有防卫过当的情况），在相对人的行为是否构成妨碍公务罪的问题上也有不同的看法。此案不同于前案的显著区别在于，此案中行政行为明显无效，因税务机关明显不具有人身强制权。而前案水电局执法中只是一般的程序瑕疵。有人认为，如果对明显违法无效的公务也不能抵抗的话，那就是纵容暴政和专制。笔者认为是有一定道理的。如二战结束后对纳粹战犯进行审判的纽伦堡军事法庭在开庭审理一纳粹战犯时，该战犯竟辩称自己无罪，理由是，他针对平民的杀戮行为是执行上级命令，是职务行为，如果有责任也不该由他个人承担。但法庭认为他的辩护是根本站不住脚的，对于明显违反人类伦理道德的命令任何人都不应该承认其效力。该纳粹分子最后被判了死刑。换句话说，法庭认为，明显有违人类伦理道德的法令是根本无效的，任何人均可予抵抗，任何人不得以履行公务为名而免除个人责任。这是一个很有名的判例。值得关注的是，我国公务员法已明确规定：公务员执行公务时，如认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。显然，对案例二的处理，如果一味地采用行政行为的效力推定原理，推定行政行为是合法的，从而认定相对人构成妨碍公务罪是不够妥当的。
下面笔者试图从行政法视角，对上述问题作进一步分析。
一、关于公务行为
关于公务行为，世界各国并无统一的标准，存在多种学说。主要有：一为主观说。即以公务员的主观意思作为标准，只要公务员主观目的是为了执行公务就认为是公务行为。二为客观说。即以公务员的外表行为作为标准，只要有执行公务的外表就认为是公务行为。如德国、日本和我国台湾持此说。三为时间标准说。即以上下班时间作为划分是否公务行为的界限。四为名义标准说。认为公务员以单位名义活动的是公务行为，否则是个人行为。五为公共利益标准说。认为涉及公共利益内容的是公务行为，否则是个人行为。六为职权标准说。认为公务行为是指不超出职责界限的行为。美国持此说。我国对公务行为的理论研究不多，法律也缺少明确规定，目前较为通用的一种学说叫综合标准说，认为认定公务员的行为是否公务行为应从名义、时间、职责权限、意志来源、目的、法律适用以及与职务的内在关联性等多方面综合考虑。从我国目前有关立法和司法解释的精神看，认定公务行为主要是从形式层面着眼的。目前的国家赔偿制度中承认对公务人员徇私枉法行为的国家追偿权和行政诉讼制度中将职务相关行为列为诉讼标的，足以说明立法中对公务形式要件的注重。如公安人员刑讯逼供的行为虽然本质上是与职务相关的个人行为而不是行政行为，但视为公务行为，相对人可要求国家赔偿（如完全是个人行为，则不存在国家赔偿问题）。又如，某交警在马路口值勤时口啃一根甘蔗，在他突然发现前方一骑无牌照的摩托车的人后要求其立即停车接受检查，但骑车人加速欲逃走，该交警就用手中的甘蔗戮骑车人致骑车人眼晴受伤。在后来的赔偿诉讼中，该交警的行为被法院认定为与公务相关的行为，交警队被判国家赔偿。这是一个发生在绍兴某地的真实案例。
二、关于行政行为的公定力问题
“行政处分之公定力谓，即令行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成疑问，在有权限之行政机关或法院于依法令所定之程序确定其为不生效力之前，要求任何人均应认其为具有拘束力之适法妥当之行政行分之力；行政处分因具有这样的公定力，任何人不得以自己之判断而否认其拘束力。” 换句话说，行政行为的公定力就是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。武汉大学的叶必丰教授认为，行政行为公定力的理论依据是“社会信任说”。“作这样的推定和尊重，是基于社会对行政主体及其意思表示的信任。行政行为是行政主体所作的一种意思表示。行政主体是公共利益的代表者、维护者和分配者。公共利益高于个人利益。” 关于行政行为公定力的界限问题，主要有二大学说，即“有限公定力说”和“完全公定力说”。大陆法系大多数行政法学家持“有限公定力说”。如日本学者杉村敏正教授认为“行政处分被承认具有公定力，乃是因为欲求其充分发挥功能，并亦能经由行政处分适时而不迟延公益之实现，避免行政法关系陷入纷乱；设若某行政处分有重大违反法规的瑕疵存在，且该瑕疵客观上又系明白，这时如果照样坚持其公定力理论，恐有过分偏重行政权利之讥。” 持“完全公定力说”的学者只有少数，如日本的黑田觉和柳濑良干，还有中国的叶必丰等。按这种学说，不论行政行为存在什么样的瑕疵，即使行政行为具有重大且明显的瑕疵，在被依法消灭前都具有公定力。笔者认为，完全公定力说在实践中的副作用是十分明显的，特别是在我国目前政府官员法治意识还比较淡薄的国情下，它很容易变成官员专横的借口。目前，国内大多数学者都坚持认为公定力是有限的：从实质正当性要求出发，无效行政行为不具有实质正当性，所以不应当具有公定力。一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，并维护这些权力的有效行使以便达到行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，强调行政公开，重视公民参与和权利补救，以及对行政的监督。这两方面都不能偏废。
三、关于行政行为的无效和可撤销问题
无效行政行为理论发端于大陆法系国家的行政法理论。大陆法系通说认为，重大且明显的瑕疵是行政行为无效的原因。德国《联邦行政程序法》第44条第1款规定：“行政行为具有重大瑕疵或根据理智的判断绝对明显的瑕疵时，无效。”日本学者也认为：“当行政行为有重大瑕疵，并且通常人也能够较容易地把握之时，无效。” 浙江大学的金伟峰副教授认为，“重大且明显说”也应当成为我国行政程序法中确认无效行政行为的一般标准，并且提出了几类特别重大且明显瑕疵的行政行为范围：一是无权行政行为（非主管行政主体行使了主管行政主体的专有职权。完全有别于享有某行政职权只不过超越了规定的权限的越权行政行为）。二是违反一事不再理原则作出的行政行为。由于行政行为具有确定力，即使是有瑕疵的行政行为，在未经法定程序撤销或变更的条件下，行政主体针对同一事件作出一个新的行政行为，应当视为前一行政行为继续有效，而后一行政行为无效。如行政处罚法第24条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。三是行政主体违反正当程序原则作出的行政行为。如行政处罚法第41条的规定。从理论上讲，行政行为是否成立是一个事实判断问题，其着眼点在于判定行政行为在客观上是否形成或存在；而所谓“行政行为依法不成立”则是法律在对行政行为是否客观存在这一事实判断基础上的第二次判断，即价值判断。四是行政主体作出的内容或形式上有特别重大且明显瑕疵的其他行政行为。如行政行为的内容违反刑法的规定，而且相对人如果服从该行政行为必然构成犯罪，对这种根本不符合法治要求的行政行为理应视为无效。 可撤销行政行为是指有权主体对已经发生法律效力但存在一定瑕疵的行政行为予以撤销致其失去效力的状态。引起撤销的原因是行政行为的一般瑕疵。
对于行政行为的无效，除了由特定主体予以确认外，行政相对人及其他利害关系人也可以自行判断并予以抵制。我国目前最具影响的一些行政法学教科书都涉及到了对无效行政行为的抵抗权问题，并且基本上持肯定的态度。例如，罗豪才主编的《行政法学》（详见北京大学出版社１９９８年版第１１５页）认为，对于某些无效行政行为，行政相对方有权抵制而不予执行。姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》（详见北京大学出版社、高等教育出版社１９９９年版第１５９页）认为，对无效行政行为，相对人可视之为无效，有关国家机关可宣告该行为无效。而对于行政行为的可撤销则是由有权主体按法定程序予以实施的，行政相对人在该行为被撤销前仍受其拘束。另外，对于无效行政行为有关当事人可以在任何时间请求有权机关予以确认，而对于可撤销的行政行为，相对人必须在法定的期限内提出。 而对于一般违法的行政行为（可撤销的行政行为），相对人只能诉诸事后救济途径。
四、关于公务行为是否适法的判断标准
如上所述，在判断相对人的行为是否构成妨碍公务时，首先要判断公务行为是否适法。对于有“重大且明显”瑕疵的公务行为相对人可直接判断其为不适法。而对于其他情形的公务行为即使有一般的瑕疵也应当首先被推定为适法。
五、结论和思考
综上所述，妨碍公务罪之构成须以公务适法为前提，从行政法视角和我国实际情况看，对是否公务行为应根据多种因素加以综合判断，公务行为具有公定力、确定力和效力推定力，但对有重大且明显瑕疵的行政行为应认定为无效，相对人对无效的行政行为享有抵抗权。对只有一般瑕疵的行政行为，相对人只能请求撤销或补正。案例一中，相对人构成妨碍公务罪，因为水电局的行政行为只属于一般瑕疵，应当首先被推定为适法有效，相对人没有抵抗权。案例二中，税务局的行政行为存在“重大且明显”瑕疵，属于无效行政行为，相对人有权进行抵抗。但从司法实务看，对于公务行为及其适法性的判断标准问题、对于无效行政行为的抵抗权问题及操作规则等都有待于立法的进一步明确、系统的规定。而且，笔者以为，在立法作出明确规定以前，对“重大且明显”要从严掌握，慎重对待。绝不能简单地以是否违反明文规定作为划分行政行为“重大且明显”瑕疵的标准，从而支持相对人的抵抗权。因为即使仅是一般的有瑕疵的行政行为也往往是违反有关明文规定的，否则就无所谓瑕疵了。事实上，普通公众往往较难在短时间内判断行政行为是否违反有关规定，因为现实中的“有关规定”已浩如烟海了。何况在很多情况下，往往相对人会主张行政行为“重大且明显”瑕疵，从而行使抵抗权，而行政主体却认为行政行为适法或只是一般的瑕疵，因而会引起双方难以协调一致的争执。因此，只有从普通公众的视角，在直观地普遍认为行政行为属于“重大且明显”瑕疵时才可认定，如税务人员征税中拘留人的行为就属于“重大且明显”瑕疵的行政行为。如不作这样的认识，就很容易给无政府主义者提供借口。由此看来，行政处罚法第41条关于行政行为不能成立（一般理解为意即无效。是否完全等同也值得研究）的情形 似有不妥之处，将其归入可补正的有一般瑕疵的行政行为而不作为“重大且明显”瑕疵对待似更妥当些。
作者联系电话0575--7015653
车辆识别代号管理现场审查实施办法
国家发展和改革委员会
中华人民共和国国家发展和改革委员会公告2007年第73号
为了规范车辆识别代号管理现场审查工作，根据《车辆识别代号管理办法（试行）》（国家发展和改革委员会公告2004年第66号）的有关规定，国家发展和改革委员会制定了《车辆识别代号管理现场审查实施办法（试行）》，现予以发布，并于2007年11月1日起施行，请各有关单位按照执行。
附：车辆识别代号管理现场审查实施办法（试行）
中华人民共和国国家发展和改革委员会
二○○七年十月十七日
附：
车辆识别代号管理现场审查实施办法
（试 行）
第一章 总 则
第一条 为了规范车辆识别代号（英文：Vehicle Identification Number，以下简称VIN）管理现场审查工作，根据《车辆识别代号管理办法（试行）》（国家发展和改革委员会公告2004年第66号，以下简称《管理办法》），制定本实施办法。
第二条 本实施办法所称的VIN管理现场审查，是指初次申请世界制造厂识别代号（英文：World Manufacturer Identifier，以下简称WMI）时对企业进行的现场审查、已获得WMI的车辆生产企业条件变化现场审查和例行的现场监督审查。
第三条 本实施办法适用于车辆生产企业申请WMI时的初次现场审查、条件变化现场审查和现场监督审查。
初次现场审查，是指车辆生产企业首次申请WMI的现场审查工作。
条件变化现场审查，是指对已获得WMI的车辆生产企业申请扩大WMI覆盖产品范围或申请增加、改变生产地址、生产状况和生产条件发生重大改变的现场审查工作。
现场监督审查，是指对已获得WMI的车辆生产企业的后续例行的现场监督审查工作。
第四条 已经生产准入现场审查或相应现场审查合格的车辆生产企业的VIN管理现场审查工作，应当简化现场审查内容。已经审查通过的检查项目不再重复审查；若已通过的检查项目已覆盖本实施办法规定的全部检查项目时，可免于现场审查。
VIN管理现场审查也可与生产准入现场审查工作一并进行。
第五条 在中华人民共和国境内制造的、需要标示VIN的车辆生产企业应当遵守本实施办法。
第六条 VIN管理现场审查工作应当公平、公正、公开和便民。
第二章 初次现场审查申请及程序
第七条 申请WMI的车辆生产企业应当具备《管理办法》第七条规定的条件。
第八条 申请企业应当按照《管理办法》第八条的规定提交材料，同时还应当一并提交以下VIN管理初次现场审查材料：
（一）申请产品目录（见附件一）、产品照片、产品主要技术规格参数；
（二）适用的国内、国外法规和标准，顾客对该产品的性能方面的特殊要求（国内的法规、标准仅提供名称和编号即可）；
（三）企业产品标准（技术条件）、检验标准；
（四）主要基础设施、生产设备、检验设备清单（见附件二）；
（五）重要零部件及供方明细表（见附件三）；
（六）质量管理体系文件（包括质量手册、程序文件、第三
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层次文件清单或其他名称的质量管理体系文件）及有效的质量管理体系认证证书；
（七）产品生产一致性保证计划书（至少包括：采购、生产、检验过程的检验频次、抽样数量、检验周期、检验项目，关键工序和特殊工序，以及人员、管理、流程、设备方面的要求）；
（八）申报产品在本企业生产过程的说明；
（九）申报产品设计开发过程的说明；
（十）公司章程、验资报告；
（十一）企业认为需要提供的其他材料。
提交的WMI申请和VIN管理初次现场审查材料应当包括1份纸质文件（加盖企业公章），1份电子版文件（《管理办法》第八条的第一项、第二项、第六项及上述第十项、第十一项不需电子版文件）。企业应当保证所有文件在VIN管理初次现场审查时均为有效版本。
第九条 工作机构收到企业的申请之后，应当按照《管理办法》的有关规定作出处理。
工作机构受理其申请的，应当出具《VIN管理初次现场审查申请受理通知书》通知企业；不予受理申请的，应当出具《VIN管理初次现场审查申请退回通知书》通知企业，并说明原因。
第十条 工作机构受理企业的申请后，负责组织对企业提交的WMI申请材料和VIN管理初次现场审查材料进行审查。
审查内容主要包括企业申请材料的完整性、符合性和客观性，通常以文审方式进行，必要时可进行现场核实。
第十一条 企业申请材料审查完成后，工作机构组织现场审
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查组对申请企业进行初次现场审查，程序和内容如下：
（一）审查组组成
工作机构负责组织有关专家组成审查工作组。审查组实行组长负责制，审查组人数依据申请企业的规模确定，一般由2至4人组成。
（二）初次现场审查
工作机构与申请企业协商确定初次现场审查时间。初次现场审查原则上在3日内完成，对生产规模大、品种多及具有多个生产现场的企业，酌情增加审查时间。
审查组按照《VIN管理现场审查及考核要求》（见附件四，以下简称《考核要求》）对申请企业进行现场审查，并对合格产品进行现场抽查检验。
初次现场审查时，关于生产设备、检验能力、检验设备、合格产品现场抽查检验项目要求如下：
1．对于重要零部件（范围至少应当包括本实施办法附件三所列的内容），当企业自行生产时，应当有必要的生产设备和检验设备；如属采购产品，企业应当有必要的进货检验设备，或按合理的检验频次、抽样数量、检验周期、检验项目委托有能力的机构进行检验，或有足够的证据证明该关键总成的供方具备必要的生产设备、检验设备和质量管理体系，当不能提供相应的证据时，审查组可到供方进行现场验证。
2．企业必备的整车检验能力和检验设备符合有关规定要求或《整车检验能力和检验设备、合格产品现场抽查检验项目要求》（见附件五，以下简称《检验项目要求》）的规定。
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3．合格产品现场抽查检验项目按照有关规定要求或《检验项目要求》的规定进行，检验项目技术要求及试验方法依据相应的国家或行业标准（适当时可部分参照企业标准），若无与之对应的国家或行业标准，则依据企业标准。
（三）初次现场审查结果评定
审查结果分为通过和不通过两种。对企业按本实施办法考核合格为通过；反之，为不通过。
审查组按照《考核要求》的第1至11项进行评分及判定。对全部否决条款符合要求、第1至8项得分之和达到或超过360分（总分值的60%）、第1至8项任一子项得分均达到或超过该子项分值的50%的，初次现场审查结论为通过。否则，初次现场审查结论为不通过。
（四）初次现场审查报告的编写
审查组在初次现场审查工作结束后，编写VIN管理初次现场审查报告。审查报告至少包括以下内容：
1．审查工作的基本情况说明；
2．质量管理体系审查结果；
3．生产一致性审查结果；
4．合格产品现场抽查结果；
5．经确认的覆盖产品目录；
6．VIN管理初次现场审查结论及对整改和验证的要求。
（五）整改情况的验证
初次现场审查后，企业可在限定期限（一般不超过3个月）内对整改项目进行整改，并将整改材料报送审查组。审查组长根
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据整改证据的具体情况和初次现场审查报告中的验证要求决定是否进行现场验证，或仅对所提交的整改证据进行验证。当初次现场审查结果为不通过，企业进行整改并经审查组验证，现场审查和整改综合评定结果符合本条第（三）项规定的，审查结论为通过。验证合格后审查组长出具验证报告并将全部材料报工作机构。
第十二条 经工作机构审查，符合《管理办法》和本实施办法规定的申请企业，应当为其分配WMI，并发放《世界制造厂识别代号（WMI）证书》（以下简称《WMI证书》）。
不符合《管理办法》和本实施办法规定的申请企业，不予分配WMI。工作机构应当出具书面凭证，并说明原因。
第三章 条件变化现场审查申请及程序
第十三条 已获得WMI的车辆生产企业扩大WMI覆盖产品范围、增加或改变生产地址、生产状况和生产条件发生重大改变时，企业应当在组织生产前或生产后的30日内向工作机构提出WMI变更申请及条件变化现场审查申请。
第十四条 申请企业应当按照本实施办法第八条的规定补充提交与条件变化内容相关的材料，并保证第八条所列文件在VIN管理条件变化现场审查时均为有效版本。
第十五条 工作机构收到企业的申请之后，应当按照《管理办法》和本实施办法的有关规定作出处理。
经工作机构确认，不必要进行现场审查的，应当按照《管理
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办法》的规定办理备案或备案及换发《WMI证书》手续；需要进行现场审查的，应当与申请企业协商，单独进行条件变化现场审查或结合现场监督审查或其他的现场审查一并进行条件变化现场审查。
工作机构受理其申请的，应当出具《VIN管理条件变化现场审查申请受理通知书》通知企业；不予受理申请的，应当出具《VIN管理条件变化现场审查申请退回通知书》通知企业，并说明原因。
第十六条 工作机构受理企业申请后，结合企业VIN管理初次现场审查申请材料对企业VIN管理条件变化现场审查申请材料进行审查。
审查内容主要包括企业申请材料的完整性和符合性。
第十七条 企业申请材料审查完成后，工作机构组织审查组对申请企业进行条件变化现场审查，程序和内容如下：
（一）审查组组成
工作机构按照第十一条第（一）项的规定组织审查组。
（二）条件变化现场审查
工作机构经与申请企业协商确定条件变化现场审查时间。现场审查原则上在3日内完成，对生产规模大、品种多及具有多个生产现场的企业，酌情增加审查时间。
审查组按照《考核要求》对申请企业进行现场审查。
（三）条件变化现场审查结果评定
审查组按照第十一条第（三）项的规定进行评定，并做出审查结论。
（四）条件变化现场审查报告的编写
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审查组在条件变化现场审查工作结束后，编写VIN管理条件变化现场审查报告。审查报告至少包括以下内容：
1．审查工作的基本情况说明；
2．质量管理体系审查结果；
3．生产一致性审查结果；
4．合格产品现场抽查结果；
5．经确认的覆盖产品目录；
6．企业条件变化情况的说明；
7．VIN管理条件变化现场审查结论及对整改和验证的要求。
（五）整改情况的验证
条件变化现场审查后，企业可在限定期限内对整改项目进行整改，并将整改材料报送审查组。审查组长根据整改证据的具体情况和初次现场审查报告中的验证要求决定是否进行现场验证，或仅对所提交的整改证据进行验证。当条件变化现场审查结果为不通过，企业进行整改并经审查组验证，现场审查和整改综合评定结果符合本条第（三）项规定的，审查结论为通过。验证合格后审查组长出具验证报告并将全部材料报工作机构。
第十八条 经工作机构审查，符合《管理办法》和本实施办法规定的申请企业，应当为其备案或备案及换发《WMI证书》。
不符合《管理办法》和本实施办法规定的申请企业，不予备案或备案及换发《WMI证书》。工作机构应当出具书面凭证，并说明原因。
第四章 现场监督审查 ―8―
第十九条 已获得WMI的车辆生产企业应当保持通过VIN管理现场审查时的生产条件，严格按照批准产品组织生产，保证持续生产合格产品。
第二十条 工作机构定期对获证企业（指获得WMI证书的企业，下同）使用WMI及标示VIN的情况（包括建立VIN档案和数据库等情况）进行监督检查及现场审查。检查期限一般为每年一次。
对于新获证企业的首次监督审查，原则上应当在获证后6个月内进行。
当有充分证据证明企业VIN管理现场条件保持良好、产品生产一致性稳定、VIN管理有效时，可延长监督检查周期；反之可缩短监督检查周期。
第二十一条 获证企业出现VIN管理现场条件有重大变化、用户投诉集中、发生重大质量事故以及被举报等情况时，工作机构可随时对企业进行监督审查。
第二十二条 监督审查主要包括以下内容：
（一）质量管理体系审查；
（二）生产一致性审查；
（三）合格产品现场抽查检验；
（四）企业使用WMI与《WMI证书》批准情况的符合性；
（五）企业在车辆产品上使用、标示的VIN与已在工作机构备案的VIN编制规则的符合性；
（六）企业建立VIN档案以及数据库、满足产品可追溯性要
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求的情况。
其中质量管理体系、生产一致性的现场审查与合格产品的现场抽查检验按照初次现场审查的内容进行，但不必覆盖全部产品类别、产品系列和生产现场。原则上最多3次监督审查应当覆盖全部产品类别、产品系列和生产现场。如果企业申请将条件变化审查与监督审查合并进行，则必须覆盖与条件变化有关的所有活动。
第二十三条 工作机构按照第十一条第（一）项的规定组织审查组，原则上应当至少包括一名参加过上次现场审查或监督审查的人员。审查组长负责调阅企业的有关存档材料，制订监督审查计划。监督审查计划应当在计划进入企业进行现场审查前5日通知企业，在取得企业同意后进入现场审查阶段。
审查组通过在现场收集各项相关证据，按照《考核要求》对被审查企业进行现场审查。现场审查原则上在3日内完成，对生产规模大、品种多及具有多个生产现场的企业，酌情增加审查时间。
第二十四条 审查组按照《考核要求》进行评分及判定。对全部否决条款符合要求、非否决条款得分之和达到或超过400分（总分值的65%）、任一非否决条款得分均达到或超过该条款分值50%的，监督审查结论为通过。否则，监督审查结论为不通过。
第二十五条 当条件变化现场审查和年度现场监督审查同时进行时，审查组将分别针对与条件变化相关的内容和监督审查的内容按照第十一条第（三）项和第二十四条的规定进行评定，并做出条件变化现场审查结论和现场监督审查结论。
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第二十六条 当针对第二十二条中的现场抽查或用户投诉情况进行调查时，按照第二十四条的规定进行评定，并做出现场监督审查结论。
第二十七条 审查组在现场审查工作结束后，编写现场审查报告。审查报告至少包括以下内容：
（一）审查工作的基本情况说明；
（二）质量管理体系审查结果；
（三）生产一致性审查结果；
（四）合格产品现场抽查结果；
（五）经确认的覆盖产品目录（适用于当企业产品型号有变动时）；
（六）使用WMI及标示VIN的情况；
（七）企业有关情况发生变化的说明；
（八）现场审查结论及对整改和验证的要求。
第二十八条 企业可在限定期限内对整改项目进行整改，并将整改材料报送审查组。审查组长根据整改证据的具体情况和初次现场审查报告中的验证要求决定是否进行现场验证，或仅对所提交的整改证据进行验证。当现场监督审查结果为不通过，企业进行整改并经审查组验证，现场监督审查和整改综合评定结果符合本实施办法第二十四条规定的，审查结论为通过。验证合格后审查组长出具验证报告并将全部材料报工作机构。
第二十九条 工作机构对审查组提交的审查材料进行全面评审，并做出监督审查结论。
第三十条 车辆生产企业有下列情形之一的，工作机构在核
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实后，将提出撤销已分配的WMI或撤销部分WMI批准的产品类型的报告，上报国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）。
（一）拒不接受VIN管理监督检查及现场审查的；
（二）WMI批准产品停产及不能正常生产一年以上的（含部分产品类型停产及不能正常生产一年以上）；
（三）现场监督审查结论为不通过者；
（四）生产企业扩大WMI覆盖产品范围或增加、改变生产地址、生产状况和生产条件发生重大改变，未按照规定重新申报，且不能保持规定的生产状况和生产条件的；
（五）企业破产的。
第五章 附 则
第三十一条 工作机构每年定期向国家发展改革委上报VIN管理现场审查的情况。
第三十二条 申请VIN管理现场审查的企业对申请受理、现场审查、合格产品现场抽查检验及监督审查等事项有异议的，应当在收到相关通知后15日内，向工作机构提出书面申诉请求。工作机构在收到申诉请求后一个月内，对申诉情况进行复核，提出复核结论，并将复核结论通知申诉企业。
第三十三条 未通过VIN管理现场审查的企业，原则上6个月后方可重新提出VIN管理现场审查申请。
第三十四条 申请VIN管理现场审查的企业应当承担现场
―12―
技术审查的相关费用（现场技术审查收费标准见附件六）。
第三十五条 本实施办法实施前已提交VIN管理现场审查申请并通过申请材料审查的企业，可按照原有规定进行VIN管理现场审查，但首次监督检查应当按照本实施办法执行。
第三十六条 本实施办法实施前已获得WMI的企业在本实施办法实施后的监督检查应当按照本实施办法执行。
第三十七条 本规则规定的期限以工作日计算，不含法定节假日。
第三十八条 本实施办法由国家发展改革委负责解释，并可根据需要对本实施办法进行修订。
第三十九条 本实施办法自2007年11月1日起施行。
附件：一、申请产品目录
二、主要基础设施、生产设备、检验设备清单
三、重要零部件及供方明细表
四、VIN管理现场审查及考核要求
五、整车检验能力和检验设备、合格产品现场抽查检
验项目要求
六、关于现场技术审查收费
―13―
附件一：
申 请 产 品 目 录
序 号
产品名称
产品型号
出口国或顾客
出口国和顾客
的技术要求
企业产品标准、
检验标准
目前所处阶段（研发、试生产、
批量生产、停止生产）
已销售量
备 注
注：
1．目录中的产品型号应包括企业所申请的产品类别中的所有型号，包括处于研发、试生产、批量生产阶段或在申报之日起一年内停止生产的产品，均需列入审查范围，审查时可按产品所处不同阶段区别对待；在申报之日起一年以前已停止生产的产品，可不必申报，也不列入审查范围。
2．如企业有多个生产地址，应在备注中指明某种产品的生产地址。
3．幅面不够可另附页说明。 ―14―
附件二：
主要基础设施、生产设备、检验设备清单
一、办公楼、厂房等基础设施
序 号
名 称
单层建筑面积（m2）
层数
总建筑面积（m2）
所有权关系（自有、租用等）
二、主要生产设备
序 号
名 称
型 号
数 量
主要参数
用 途
生产能力
制造商
所有权关系
三、主要检验设备
序 号
名 称
型 号
数 量
用 途
精 度
检定日期/有效期
制造商
所有权关系
注：
1．如企业有多个生产地址，应在“办公楼、厂房等基础设施”项中指明。
2．表中项目不可空缺。
3．幅面不够可另附页说明。 ―15―
附件三：
重要零部件及供方明细表
车辆产品名称及型号：
序 号
零部件名称
规格型号
型 式
主要参数
供 应 商
备 注
注：适用时，重要零部件至少包括：发动机或电动机、离合器、变速器、差速器、控制器、充电器、车架、悬挂（弹性元件及减震器）、座椅（鞍座）、安全带、灯具/信号装置、后视镜、传动装置（传动轴/传动链/皮带等）、蓄电池、车轮（钢圈/铝圈及轮胎）、转向系统（转向盘/转向把、转向传动装置、转向器）、制动系统（操纵装置、拉索、制动泵、制动器）、催化转化装置、消声器、油箱等。 ―16―
附件四：
VIN管理现场审查及考核要求
项 目
VIN管理现场审查及考核要求
分值
得分
1.1 企业应当建立确保产品持续满足要求的质量管理体系，并在实际运行中得到体现和保证，该体系应当覆盖所有申报的产品和相关的过程,要确保对外包过程进行控制；质量管理体系应当过程清晰、结构合理、职责明确、沟通及时、文件充分适宜、运行有效且高效、关注缺陷预防和持续改进；当产品或制造过程出现异常时，负责产品质量的有关人员应当有权停止生产，以纠正质量问题，并立即向管理者汇报；所有班次的生产作业都应当安排负责保证产品质量的人员，或指定其代理人员；企业应当在相关的职能和层次建立适宜的质量目标，并进行测量；当对质量管理体系的变更进行策划和实施时，应当能保证其持续的完整性和产品的符合性；现场审查时企业应当不存在产品重大质量问题和顾客严重投诉，无相关的知识产权纠纷，以往的类似问题均已得到解决。
20
1.2 企业应当对适用的标准、法规以及顾客的相关要求进行充分的识别，并在设计、采购、制造、检验、交付、售后服务和产品召回等过程中得到体现；当有关要求更改时，应当及时进行评审并采取措施，确保产品和过程持续满足要求。
10
1.3 产品文件（企业标准、产品图样、数学数据、诊断指南、技术规范、采购要求、用户使用说明书及警示内容等）应当充分适宜，可操作性强。
30
1.4 过程文件（控制计划或类似文件、作业指导书、检验规范、反应计划等）应当充分适宜，可操作性强。
30
1．质量管理体系基本要求及文件要求
1.5 文件控制和记录控制应当有相应的程序文件并得到规范执行。
20
2.1 工厂的布局应当关注精益生产的原则，优化材料的转移、搬运，以及对场地空间的增值使用，并应当便于材料的同步流动；生产现场应当清洁、有序、维护，物流顺畅。
10
2．资源管理
2.2 企业应当对关键设备和工装进行预防性维修和日常保养，配备操作规程，提供必要的备件，确保其正常运行，并有相应的运行和维修维护记录。
10
―17―
项 目 V I N 管 理 现 场 审 查 及 考 核 要 求 分值 得分
2.3 企业应当对监视和测量设备（包括有关的计算机软件）进行控制，按照规定的时间间隔或在使用前进行校准或检定；测量设备自校应当有相应的依据和记录；关键测量设备要进行MSA（测量系统分析）；内部/外部试验室应当有明确的范围（包括有资格进行的试验/评价/校准、设备清单、方法和标准的清单）；应当对测量设备的校准状态进行标识，在调整、搬运、维护、贮存期间防止损坏和失准；当发现测量设备不符合要求时，应当对以往测量结果的有效性进行评价，并对该测量设备和有关产品采取适当的措施，如产品已发运，应当立即通知顾客。
30
2.4 应当有能力对故障产品提供备件、进行维修和理赔，必要时召回。
10
2.5 与产品质量有关的人员应当具备相应的能力，尤其是管理人员、产品设计人员、过程设计人员、培训教师、内审员、关键工序操作人员、检验和试验人员、计量人员、新上岗人员、新调整工作人员，包括合同工和代理工作人员等，均应当具备相应的专业技能及知识，或经过培训和考核合格后上岗，并应当保持适当的记录。
20
3.1 应当采用多方论证的方法进行产品和制造过程的设计和开发；应当进行产品质量先期策划（APQP）；设计的输入应当充分适宜，适当时，产品设计输入可包括：顾客要求、特殊特性、标识、可追溯性、包装、以往设计项目、竞争对手分析、产品质量、寿命、可靠性、耐久性、可维修性、时间性、可回收性、成本等；制造过程设计输入可包括：生产率、成本、产品设计输出、特殊特性、防错要求等；产品和制造过程的设计输出至少应当包括1.3项中的内容，并以能针对设计输入进行验证的方式提出。
40
3.2 应当按产品和制造过程的设计策划的要求对产品和制造过程的设计和开发进行完整的评审、验证和确认，对结果进行记录并采取必要的措施。只要可行，确认应当在产品交付或实施之前完成。
20
3．产品和制造过程的设计和开发
3.3 在产品和制造过程更改（包括由供方引起的更改）前，应当进行评审、验证和确认，适当时应当征得顾客同意。
10
―18―
项 目 V I N 管 理 现 场 审 查 及 考 核 要 求 分值 得分
4.1 应当按供方选择/评价的程序和准则对提供产品或服务的供方进行选择和评价，并进行日常监督管理；对关键零部件的供方必须到现场进行评价或采取其它有效的评价方法；对供方提供的产品/服务和相应的制造过程应当按有关批准程序完成样件、小批试装和批量供货过程的批准（PPAP），批准的依据应当充分适宜，并保持相关记录；当供方提供的产品/服务和相应的制造过程有更改时，应当符合3.3项的要求。
30
4.2 采购产品或服务的技术质量要求、法规要求应当明确传递给供方；采购信息应当充分适宜；企业应当具有采购的主要产品和服务的清单，内容应当具体，包括名称、型号、参数等，并注明相应的生产厂商；应当明确验收方式及质量责任，建立出现不合格品和异常情况时的报告、反馈、处置等程序，并保持相应的记录。
20
4．采购控制
4.3 应当保留供方的质量情况、交付业绩，包括外部退货情况的记录，当采购的产品或服务出现质量问题时有相应的措施记录。
10
5.1 针对所提供的产品在系统、子系统、部件和/或材料层次上制定控制计划或类似文件，内容应当适宜，考虑到产品/制造过程潜在失效模式（DFMEA、PFMEA）及后果分析的输出；当任何影响产品、制造过程、测量、物流、供货来源或FMEA的更改发生时，应当重新评审和更新控制计划。
30
5.2 应当对生产和服务提供的所有过程进行确认，尤其是特殊过程；当条件变化时，还要进行再确认；当作业初次运行、材料更换、作业更改等情况出现时，应当对作业准备情况进行验证。对关键和重要工序，应当有明确的工艺要求和控制方法，并规范操作。
20
5.3 应当按订单安排生产计划，并根据相应的物料清单、库存情况、供方名单等制定采购计划。
10
5．产品和服务提供的过程控制
5.4 过程的操作人员必须熟悉作业技能，并严格按作业指导书操作，必要时做好可追溯性标识及过程能力统计记录。
10
―19―
项 目 V I N 管 理 现 场 审 查 及 考 核 要 求 分值 得分
5.5 在内部处理和交付到预定的地点期间，应当对产品及其组成部分的符合性提供防护（包括标识、搬运、包装、贮存和保护等），应当有必要的管理文件或作业指导文件，保证先入先出，优化库存周转期。应当按适宜的时间间隔检验库存品状况，以及时发现并处理变质情况。
10
5.6 应当在产品实现的全过程中对产品及其检验状态进行识别；适用时，对WMI/VIN或产品的其它标识应当正确，应当能满足追溯性要求（至少应当具有成品车标识和可追溯性程序，至少能追溯至成品车检验过程，当存在顾客或法规要求时，可能会追溯至生产过程甚至是关键零部件的供方）。
10
5.7 适用时，企业应当对顾客财产（包括知识产权、顾客所有的工装/可重复使用的包装）进行识别、验证、保护和维护；适当时，包括保密要求。
10
6.1 对于进货检验、过程检验、最终检验，企业应当制订相应的检验规程和作业指导书；外购的重要部件及材料应当与供方就采购产品的检验项目、频次、判定依据、产品和过程批准、质量问题报告程序等达成一致；外观件应当有适宜的标准样品、有能力的检验人员和适当的照明及评价设备。
30
6.2 应当有明确的证据表明对每一种自制件和采购件按适宜的频次进行了相应的全尺寸检验和功能试验。
20
6.3 针对进货检验、过程检验、最终检验，企业应当制订相应的检验规程，并按规定的项目、方法和频次进行检验和验证，对安全、环保、法规符合性、顾客特殊要求应当特别关注。
20
6.4 对关键总成零部件的装配过程，进行装配力矩检查和（或）密封性检查；对成品车按规定项目和要求应当全部检测，不得漏检；如与顾客和法规要求不违背，并符合企业有关规定，在进货检验和过程检验阶段，允许紧急和例外放行，但应当满足产品可追溯性的要求。
20
6．产品和过程的监视的测量
6.5 在最终检验过程中，除非顾客特许并满足法规要求，否则在策划安排圆满完成之前，不应当放行产品和交付服务。
10
―20―
项 目 V I N 管 理 现 场 审 查 及 考 核 要 求 分值 得分
6.6 应当对关键的产品和过程特性进行统计过程分析和控制（SPC）；当产品和过程的统计能力不足或特性不稳定时，应当有适宜的反应计划，可能包括产品遏制和100%检验等。
10
6.7 产品的进货检验、过程检验、最终检验记录以及对制造过程的监视记录的内容/格式/保存期/保存媒介应当能满足顾客和法规要求以及产品可追溯性的要求。
10
7．不合格品控制
企业应当对采购过程、产品实现过程、交付过程、顾客反馈中发现的不合格品进行标识、记录、评价和处置；当不合格品已发运，应当立即通知顾客；如产品或过程与当前批准的不同，在继续生产之前，应当获得顾客的让步或偏离许可；应当采用适当统计技术对不合格品情况进行量化分析，有关数据和结果应当在设计、质量、制造、采购、销售等部门进行有效的内部沟通；当存在影响安全、环保等法规要求的符合性及顾客特殊要求的符合性问题时，应当有能力立即启动召回程序，能在最短时间内明确原因、确定召回范围并实施召回。
30
8．持续改进
企业应当利用质量目标、审查结果（包括质量管理体系内/外审、每个制造过程的审查、每种产品的审查）、数据统计分析技术、内/外部顾客满意和服务信息反馈、纠正/预防措施以及管理评审等识别改进机会，持续改进体系的有效性；内审结果与本审查组的审查结果应当基本一致；应当确定并实施一个持续改进的过程（见ISO 9004：2000附录B中的示例）；制造过程的改进应当持续地关注于产品特性和制造过程参数变差的控制和减少；应当对管理体系和产品方面的不合格或潜在不合格进行原因分析，必要时采取纠正和预防措施，包括防错方法，措施应当与不合格的影响程度相适应，并能消除不合格的原因。
30
判定
9．生产一致性审查
（否决项）
应当保证经企业检验合格的车辆，与企业自身的技术要求和设计确认时的产品状态、以及顾客/经销商/出口国政府确认的技术要求/样品状态的一致性，包括现生产过程中使用的关键总成和零部件的性能与状态，与企业自身的技术要求和设计确认时的产品状态、以及顾客/经销商/出口国政府确认的技术要求/样品状态的一致性。当企业的生产一致性保证能力（包括人员能力、生产/检验设备、采购的原材料和零部件总成及其供方、生产工艺、工作环境、管理体系等）发生变化时，必须有充分的证据表明产品仍能满足原要求，适当时，应当由顾客/经销商/出口国政府再次确认。
―21―
项 目 V I N 管 理 现 场 审 查 及 考 核 要 求 分值 得分
判定
10．合格产品现场抽查
（否决项）
对企业已检验合格的车辆进行现场抽查，抽查应当覆盖所有的产品类别，检验项目应当至少包括顾客和法规要求的关键项目以及主要的性能项目。当出现不合格项目时，允许加倍抽样，如仍存在不合格项目，则按审查不通过处理。
判定
11．企业基础设施和生产能力（否决项）
企业应当具备与企业生产产品及生产纲领相适合的生产能力包括生产工艺过程及生产布局、生产组织，主要生产设备、模具、检验设备和检具等。企业对申报产品类别的投资立项可行，关键的基础设施：主要生产设备和检验设备应当为企业自有；基础设施和工作环境应当能满足产品符合性和订单的需要。
判定
12.1 VIN编制规则及修改内容应当按规定进行备案，未经备案通过不得擅自使用；企业应当按批准的产品类别范围和有关要求使用WMI和标示VIN；不得将本企业WMI转让他人使用；不得随意变更VIN编制规则造成VIN管理混乱，应当建立VIN使用档案或数据库，以满足产品可追溯性要求。
12．WMI的使用和VIN的标示
(适用于监督审查，其中12.1为否决项)
12.2 企业应当保证向工作机构提供的文件（包括质量体系文件、产品的企业标准和检验标准等）均应当为受控文件，企业应当保证其有效性并及时更新；当企业生产一致性条件发生重大变化时（如企业名称、地址、品牌、企业性质和股权关系、质量管理体系、基础设施等）、产品质量发生严重问题时、出现顾客严重投诉时、或出口国政府对企业和产品进行调查时，企业应当及时向工作机构通报，适当时接受相应的审查。
10
本次审查的产品范围为： ；
否决项情况： ；所有项目得分之和为： 分；
子项得分占该项分值的最低比例为： %。
现场审查结论为：
审查人员： 日期： 年 月 日
注：
1．当项目分值为10分时，得分可分为：0，2，5，8，10五档；当项目分值为10分以上时，得分每隔5分为一档，例如：0，5，10,……,40。
2．第9项、第10项、第11项、第12.1项为否决项。 ―22―
附件五：
整车检验能力和检验设备、
合格产品现场抽查检验项目要求
一、电动自行车
序号
检 验 项 目
出厂检验
型式检验
合格品检验
检验设备
1
最高车速
×
√
√
★
2
制动性能
×
√
√
★
3
车架/前叉组合件强度
×
√
△
4
脚踏行驶能力
×
√
√
★
5
续行里程
×
√
△
★
6
最大骑行噪声
×
√
△
★
7
电动机功率
×
√
△
8
电动机效率
×
√
△
9
绝缘性能
√
√
√
★
10
蓄电池的标称电压
√
√
√
★
11
制动断电装置
√
√
√
★
12
欠压、过流保护功能
√
√
√
★
13
百公里电耗
×
√
△
★
14
轮胎宽度
×
√
√
★
15
反射器和鸣号装置
×
√
△
16
电器装置
×
√
△
17
蓄电池密封性
×
√
△
18
轮辋径向、端面圆跳动量
×
√
√
★
19
整车装配调整质量
√
√
△
20
整车外观检查
√
√
△
21
说明书
√
√
△
注：
1．电动自行车（Electric Bicycle）指以蓄电池作为辅助能源，具有两个车轮，能实现人力骑行并具有电动或电助动功能，最高车速不超过20km/h的特种自行车。
2．√为必需检查项目，△为按需要检查项目，×为不需要检查项目，★为企业必需自有的检验设备。
―23―
二、两轮助力车
序号
检 验 项 目
出厂检验
型式检验
合格品检验
检验设备
1
最高车速
×
√
√
★
2
制动性能
√
√
√
★
3
车架/前叉组合件强度
×
√
△
4
脚踏行驶能力
×
√
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