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论法律至上


四川省司法厅 谢维雁



劳伦斯·M·弗里德曼教授断言：“法治的概念并不是专属于‘西方’的”，法治的观念正“以这样或那样的方式遍及全球”。①党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并于1999年写入宪法，可以说是对法治全球化的积极回应。笔者认为，法治的关键是法律至上。



一



法治“意味着的不只是单纯的法律存在”，而是 “法律的统治而非人的统治”。②法治社会的基本标志或原则应包括：1、法律须建立在民主基础上。 2、必须确立法律至上。3、法律面前人人平等。4、法律的根本目的是为了保障人权和自由，实现正义。5、政府权力受到制约。五项原则中确立法律至上最为重要。首先，法律至上是法治区别于人治的根本标志。早在2300多年前，我国古代法家即提出了“以法治国”的主张。但是，法家的“法治”不过是以法律为强化手段、彻头彻尾的人治。其根本原因正在于法律未能至上。其次，法律至上是法治的首要条件，并构成其他几项原则的基础。离开法律至上，其他原则将难以成立。不确立法律至上，即使完全建立在民主基础上，也仅是“纸上的法律”，自由与人权 保障，法律面前人人平等，政府权力受制约的原则均无法实现。英国法治的确立以《人身保护法》（1679年）、《权利法案》（1689年）和《王位继承法》（1701年）的制定为标志，这三个宪法性文件以保障人权和自由为宗旨，并第一次确立了法律高于王权的原则：国王必须受这三个宪法性文件的约束。英国的历史揭示了一个具有普遍意义的命题：法治社会的根本性标志，是法律至上原则的确立。总之，法律至上是法治的本质所在，是“法的统治”的另一种表达，是“法的统治”的实现形式。



二



法律至上，深深地根源于社会的需要。

1、 法律至上是发展市场经济的需要。首先，法律至上是市

场经济条件下利益及利益主体多化决定的。市场经济条件下独立化、多元化的市场主体对有限资源的竞争、最大利润的追求，导致了各主体之间的一种紧张关系，需要一种公认的、权威的规则即法律来协调并解决相应问题。其次，法律至上是由市场活动的统一性所决定的。统一市场和统一市场活动要求所有市场主体都按统一准则即统一的法律制度在平等基础上展开竞争。法律制度的统一，一方面要求法律制度要反映市场经济规律，合理配置权利、义务，另一方面也要求法律具有至高无上的权威，才能保证自身体系的统一。

2、法律至上是民主政治的需要。首先，民主是多数人的统治，其基本运作程序：“一是每人有权利发表自己意见，二是大家赞成多数，要接受多数人的意见”。③这要求必须依照预先一致认可的规则进行，必须赋予“多数意见”凌驾于任何个人、组织之上的地位。其次，市场经济下政府一般采取共和制，以间接民主即代议制作为政权组织形式。权力所有者与权力行使者分离极易导致权力失控，这要求一种凌驾于各权力之上、权威性的规则来实现对权力行使的监控。

3、法律至上是维护社会秩序的需要。建立稳定的社会秩序，首先要对统治阶级内部各利益集团的权力及权利进行合理配置，达到平衡。其次，要对人民的权利包括公民和各种组织的权利与政府的权力进行合理配置，使人民权利高于一切，政府权力受制于人民的权利，并达到平衡。政府权力与人民权利的“调节器”即法律，只有确立法律至上，平衡才能实现，社会的稳定才能长久。

4、法律至上，也是新中国民主法制建设历史经验和教训的总结。十一届三中全会以来，民主与法制建设进入了新的历史时期，法律至上原则逐步确立。20余年来取得的巨大成就，部分的应归功于民主与法制建设，特别是法律权威的不断加强。十一届三中全会公报指出：“为了保障民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。使这种制度和法律具有稳定性，连续性和极大的权威性，………不允许任何人有超越法律之上的特权”，④表达了法律至上的内涵。党的十五大报告，进一步具体诠释了法律至上的具体含义：“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一认识是在经历了长期的阵痛后获得的。虽然早在1956年的八大就已确定把发展社会主义民主，健全社会主义法制作为党的根本方针，但未能在实践中坚持下去。由于未能将党内民主和国家政治生活中的民主法律化、制度化，或者即使制定了法律，也未确立法律至上，最终未能阻止权力集中及个人专断，导致“文化大革命”十年悲剧。如何防止类似悲剧重演？一要实现真正的民主，一要实现法治，确立法律至上。



三



有人说，我国既然是党领导一切，怎么能提法律至上呢？也有人认为，法律至上为西方所固有，是“孤立地看待法律权威”。⑤我们认为，这些看法有失偏颇。

首先，法律至上，意味着法律是其他社会规范系统的价值标准，是评判人们行为的最高准则，说的是法律比其他行为规范高，没有把法律与党的领导比高低的意思，更不是否定、排斥党的领导。

其次，法律至上，在价值上是对凌驾于法律之上的特权或个人意志的否定，它有着内在的合理性和科学性。真正的法治社会中，法律是人民意志的集中体现，主张法律至上即是主张人民意志至上。法律是客观规律的反映，承认法律至高无上的权威，便是承认和尊重客观规律。规范性、普遍性、强制性是法律的本质特征，这些特征要求法律得到社会公众的普遍服从即法律至上。法律至上的科学性和合理性早已超越了资产阶级的狭隘眼界，成为全人类共享的文化成果。

再次，党必须在宪法和法律的范围内活动，是党的领导与法律至上的有机统一，这是我们党的一贯主张。1956年9月，邓小平在党的八大上所作的修改党章的报告中即强调：“党章草案要求，每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守共产主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。”⑥党的十五大报告再次强调：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”党在宪法和法律的范围内活动，充分体现了党的领导与法律至上的统一。这一命题，包含以下几层意思：（1）法律至上与党的领导建立在同一基础上：都反映和体现了人民的意志。宪法和法律的实施过程，就是党实现领导和执掌国家政权的过程，就是各级国家机关依法管理国家的过程，就是人民意志 和利益的实现过程。（2）中国建设社会主义法治国家，确立法律至上，离不开党的领导。建设社会主义法治国家，不仅需要大规模的法治实践，更需要构建一种新型的、作为法治实践支撑和背景的法治文化。这是一项非常浩大的工程，离开党的领导，在中国绝无可能。（3）法律至上是加强和改善党的领导的关键。第一、法律至上，有利于党的路线、方针、政策的落实。党的主张上升为法律，在国家强制力保证下必将得到更加彻底、完全的贯彻落实。第二，法律至上，有利于改进党的领导方式，提高党的领导效率。确立法律至上，使党的领导通过将党的主张上升为法律并为全社会普遍遵从得以实现。党超然于具体司法案件和具体行政事务，克服了党法不分、党政不分的弊端，有利于党以更多的时间和精力，去研究更多的问题，更好地实现其领导。

最后，既然法律至上意味着法律是评判人们行为的最高准则，解决社会冲突的首要选择，这就意味着还有其他较高和较低层次的准则，有解决社会冲突的次要选择，因此，不存在孤立看待法律权威的问题。法律至上不排斥其他准则、其他行为规范。
浙江省绍兴市人民政府


绍兴市殡葬管理规定

绍兴市人民政府令第10号


　　现发布《绍兴市殡葬管理规定》，自一九九六年十一月一日起施行。

绍兴市市长 纪根立
一九九六年九月二十八日
绍兴市殡葬管理规定


　　第一条 为了加强殡葬管理工作积极推行殡葬改革，破除旧的丧葬习俗，提倡节俭文明办丧事，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据国务院《关于殡葬管理的暂行规定》、《浙江省殡葬管理实施办法》等规定，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条 市民政部门是本市负责殡葬管理工作的行政主管部门，市殡葬事业管理所是市区具体负责殡葬工作的管理机构。各县(市)民政部门负责其本行政区域内的殡葬管理工作。公安、工商、城建、卫生、土管、林业、交通等部门应根据其各自职责，配合做好殡葬管理工作。
　　第三条 划定越城区行政区域为全面实行火葬的区域，自1996年11月1日零时起施行。其他各县(市)的火葬区域由各县(市)人民政府根据《绍兴市殡葬改革“九五”规划》另行确定。凡户口在火葬区域内的村民、居民(含蓝印户口)及外来人员在火葬区域内死亡后，遗体一律火葬。
　　第四条 人员死亡后，遗体应当在３天内送入殡仪馆安排火化，不得借故拖延。遗体火化应有死者生前所在单位或村(居)民委员会、公安机关或医院出具的证明。
　　第五条 人员在医院死亡的，由医院通知殡仪馆接收遗体，不得擅自将遗体交给死者亲属处理。医院工作人员擅自同意或默许将应当火葬的遗体运出搞土葬的，由卫生部门对直接责任者给予行政处分。露尸、腐尸、死刑犯尸体由公安、检察、法院等部门通知殡葬管理机构处理。
　　因患传染病死亡或者已经腐烂的尸体，由卫生防疫部门消毒后立即火化。死因不明或无人认领的尸体，必须经公安机关检验出具证明后方可火化。
　　第六条 在实行火葬的区域，不行以任何借口搞土葬；私自土葬的，由死者所在地乡镇人民政府(街道办事处)责令死者亲属将土葬尸体起棺火化，拒不起葬火化的，由乡(镇)人民政府，街道办事处负责组织起葬火化，一切费用由死者亲属承担。严禁将骨灰入棺土葬，拒不执行的，将依法对直接责任者予以处理。已土葬的起葬尸体由殡葬管理机构负责火化，火化后骨灰超过３个月无人认领的，由殡葬管理机构按无主骨灰予以处理。
　　在实行火葬的区域，禁止任何单位和个人利用交通工具外运尸体，违者由民政、公安、交通部门依法处理。
　　第七条 在实行火葬的区域，凡享受丧葬费、抚恤费、遗属生活困难补助费及其他费用待遇的人员死亡后，其亲属凭殡葬管理机构的火化证明领取丧葬费及其他费用。经费发放部门一律凭火化证明发放；无证发放的，应追究发放部门领导的责任。
　　人员死亡后，其亲属应在１个月内凭火化证明向户口所在地机关注销户口。
　　第八条 除殡葬工作管理机构及经民政部门批准的单位外，严禁其他任何单位和个人从事尸体冷藏、火化、骨灰存放等活动，违者由民政部门进行处理。
　　第九条 尸体火化后，骨灰盒可寄存在殡仪馆或安放到骨灰公墓内，农村地区还可集中存放在乡(镇)或村骨灰纪念堂。
　　第十条 禁止占用耕地(包括承包责任田和自留地)建造坟墓，严禁在名胜古迹、文物保护区、风景区、水库、海塘、堤坝、铁路和公路两侧葬坟；上述区域内现有的坟墓，除受国家保护的革命烈士墓、知名人士墓和具有历史、艺术、科学价值的古墓外，当地政府要作出规划，分期分批限期迁移或平毁。
　　第十一条 尊重少数民族的丧葬习俗。少数民族人员死亡后，经市民族事务管理部门会同市民政部门审核，可以按本民族习俗举行丧葬；愿意实行火葬的，他人不得干涉。
　　华侨、外籍华人以及港澳同胞、台湾同胞在火葬区域内去世或在外去世后要求回内地安葬的，由侨办、台办、民政部门共同协商，按国家有关规定办理。
　　第十二条 禁止任何单位和个人出租、转让、买卖墓地墓穴，违者由当地乡（镇）人民政府处理。禁止恢复或建立宗族墓地。因国家建设或农田基本建设需要迁移或平毁的坟墓，不准返迁或重建。
　　第十三条 尚未建立殡仪馆的县（市），应创造条件尽快建造。暂缓推行火葬的地区，要搞好土葬改革，禁止乱葬乱埋。县（市）人民政府应当本着有利于发展生产、节约用地、文明节俭、方便群众的原则，利用荒山瘠地规划土葬墓地。土葬墓穴占地面积每穴不得超过３平方米，并实行绿化覆盖。
　　第十四条 兴办公益性公墓，由当地村民委员会或乡（镇）人民政府提出申请，经县（市）民政部门审核，市民政部门同意后，报规划、土地管理部门审批。公益性公墓不得擅自改变为经营性公墓，并应接受殡葬管理机构的监督、指导。
　　兴办经营性公墓，由县（市）民政部门会同土地管理等部门进行规划，经市民政局审核，报省民政厅批准。经营性公墓由殡葬管理机构直接兴办，也可与乡（镇）人民政府联办。现有经营性公墓需要保留的，应新办理审批手续。禁止其他任何单位和个人擅自兴办经营性公墓，违者应予取缔。
　　第十五条 办理丧事应当节俭、文明、不出大殡，不搞封建迷信活动，不得有损害公物、污染环境卫生、妨碍公共秩序、影响生产、生活和公共安全的行为。
　　第十六条 加强对丧葬用品生产、销售的管理。凡生产、销售丧葬用品的，必须经民政部门审查同意，并经工商行政管理部门批准登记后，方可生产经营。在实行火葬的地区，禁止任何单位和个人生产、经营棺木及丧葬迷信用品，违者由民政、工商行政管理部门予以取缔；已开办的生产和经营丧葬用品的单位和个人，应在本规定施行之日起１个月内，向所在地民政部门提出申请，经民政部门审查批准后，到工商行政管理部门重新核准登记。
　　第十七条 对利用丧事搞封建迷信活动，扰乱社会秩序、骗取钱财或殴打、侮辱、阻碍国家工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十八条 各级人民政府要把殡葬改革工作列入议事日程，作为社会主义精神文明建设的一项重要内容来抓，并纳入政府工作考核目标。各级领导、党员干部要起模范带头作用，积极引导广大群众移风易俗，自觉执行本规定。
　　第十九条 违反殡葬改革规定的单位和个人，不得评为精神文明建设先进单位、先进个人和文明家庭户。
　　第二十条 全社会都应尊重和支持殡葬工作人员的工作。对歧视殡葬工作的，有关部门应予以批评教育。对侵犯殡葬工作人员人身权利的，有关部门应依法处理。
　　第二十一条 殡葬管理机构应加强管理，完善服务项目，提高服务质量，满足群众需要，禁止收取财物，敲诈勒索。违者由主管部门对单位负责人和直接责任者予以行政处分；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十三条 本规定自１９９６年１１月１日起施行。１９８９年３月１０日市人民政府颁布的《绍兴殡葬管理暂行规定》同时废止。