取消集体土地——论一元化的土地所有权制
奚正辉
内容摘要
现今土地所有权分为集体土地与国有土地，这种分类导致了一些土地问题的产生，如小产权房、宅基地房屋转让、以租代征等。而且这种所有权的分类，使集体土地处于国有土地陪衬与补充的地位，并限制了集体土地的流转，降低了集体土地的价值，并侵害了农民的权利。土地不应该从所有权角度进行区分管理，而应该从土地的用途与使用上进行管理才更为科学合理。集体所有制土地统一归并到国有制土地之中，建立一元化的土地国有权制，这种改革是可行的，也是必须的。中国的国有土地制度相对比较全面，故将集体土地纳入到国有土地的改革就相对比较容易。
笔者从农村走进了城市，对城乡差别有着较深的感触。一路走来，一直比较关心脚下的这片土地，后来有机会考上了法学院，研读了中国关于各种有关土地制度的规定，对中国的土地制度在不断地深入了解。在读书时，就知道《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国土地管理法》都有规定：土地从所有权分为国有土地与集体土地，个人是没有土地所有权的。这个规定已经牢记了十几年，没有动摇过。但是在越来越熟悉中国土地制度的过程中，也遇到了不少中国土地制度方面的问题，笔者一直在困惑，一直没有找到答案。于是就冒出了一个大大的问号，中国的土地为什么分为国家所有与集体所有？中国的土地为什么不能只属于国家？中国能不能废除集体所有制土地，将原来的集体所有制土地统一归并到国有制土地之中？
在把上述问题一一思考过之后，笔者大胆地提出：取消集体土地所有权制，将集体所有制土地统一归并到国有制土地之中，建立一元化的土地国有权制。
取消集体土地所有权制的原因
现行的土地问题绝大部分是因为中国的土地所有权制度过于混乱，权能不清晰造成的，将集体土地吸收合并为国有土地，建立一元化的国有土地所有权制，对现行的土地制度做一次彻底的改革，可以解决目前的问题。
1、从历史成因看，应该取消集体土地所有权制。
新中国解放至今，中国的土地所有权制度也是经历过转变的，1954年的《中华人民共和国宪法》第8条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。可见新中国解放后，中国共产党将土地的所有权分给了农民。后来在历次宪法修改时，才确立了集体土地的概念，并将农民的土地所有权归入到集体土地所有权中，并且限制了集体土地的流转。这个转变过程是剥夺了农民的土地所有权，但是这与中国的社会制度有关，土地统一为国家所有是符合中国的根本制度。但是之后的立宪将农民所有的土地归为集体所有加以限制，却是极大地侵害了农民的权利。无论是农民还是城镇居民都是中国公民，即便他们都没有土地所有权，也应该拥有平等的土地使用权，而不能区别对待。城镇居民不能买集体土地，这是对城镇居民的不公；农民不能卖集体土地则是对农民不公。所以取消集体土地所有权制，统一到国有土地，是最为公平和最符合中国根本制度的做法。
2、从区分的界限看，可以取消集体土地所有权制。
随着社会的发展，国有土地与集体土地的界限是越来越模糊。从土地用途分，国有土地与集体土地都分为农用地、建设用地和未利用地，两者没有区别。从登记的角度分，集体土地与国有土地的登记部门也是一样的。从物理形态分，随着经济的发展，国家土地不断地蚕食集体土地，每年有大量的集体土地被征收或者征用，造成了集体土地与国有土地越来越混同，经常在一个集体经济组织的辖区内既有国有土地又有集体土地。从所有权人角度，集体土地的所有权人村委会也是隶属于国家，所有权人角度也是一样的。
3、从户籍制度看，取消集体土地所有权制是大势所趋。
现在城镇户籍越来越多，农村户籍越来越少，只有农村户籍转为城镇户籍，没有城镇户籍转为农村户籍的。而且户籍制度严重制约了人口的流动与人才的交流，部分地区仍然存在户籍歧视，现有的户籍制度越来越跟不上时代的发展，进行户籍制度改革的呼声越来越高涨，国家也出台了一些变通政策。笔者认为取消农村、城镇户籍的区别，打破二元户籍制度，建立统一的户籍制度是大势所趋。若统一了户籍制度，那么城镇居民理所当然可以买农村宅基地的房屋，农村居民当然也有权购买城市里的房屋。那么基于户籍制度建立的集体土地与国有土地所有权制度，将随之而改革，集体土地归并到国有土地也是大势所趋。
4、从土地承包制度看，取消集体土地所有权制。
目前中国的农村土地承包采取了两种方式：农村集体经济组织内部的家庭承包方式与招标、拍卖、公开协商承包方式。随着经济的发展，家庭承包的方式已经不能满足现在的社会需求。著名经济学家厉以宁：农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，承包制功不可没。但20多年来的实践同样表明，土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。越来越多的农民走出了农村去打工、求学、做生意，这些离开的农民绝大多数都不愿意再回去耕种，甚至已经不会耕种了，这也造成了农村出现了大量的荒地或半荒地（只播种不耕耘）。而且随着科技的发展，家庭承包方式制约了农业的发展，因为农业也需要专业、科技和规模，才能提高产量，提高农业的竞争力，但是家庭承包的方式不可能达到专业化、科技化、规模化，主要是因为家庭承包的农民缺乏知识、缺乏资金、缺乏劳动力。家庭承包方式会逐渐减少，公开的承包方式逐渐步入主导地位。从承包方式的变化趋势而言，将集体土地纳入到国有土地之中也就更顺理成章。
5、从城乡一体化发展看，取消集体土地所有权制。
中国长期以来的城乡二元化社会结构在社会经济发展到今天的情况下，需要进行变革，这是中央政府最近制定的发展政策。十七届三中全会中，胡锦涛提出：加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。随着城市建设的不断扩大，原来的农村，现在都变成了城市，城市与农村的界限也越来越模糊，有些地方的农村发展得反而比城市好。打破城乡隔离、分治的壁垒，也是我们这个时代的趋势。将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度。原来中国政府过于重视城市的发展，忽视了农村发展的重要性，其实农村与城市是相互依托的，没有农村只有城市，这个城市就很难生存；只发展城市、不发展农村，这个社会就会发生动荡。其实将农村纳入到城市中，将集体土地转变为国有土地，将会迎来社会发展的新纪元。
6、从价值角度看，取消集体土地所有权制。
商品的流通可以使商品的价值最大化，从流通角度而言，集体土地的价值明显要低于国有土地。集体土地不能自由流转，这也导致了集体土地的转让价格很低，集体土地被征收补偿的价格也低廉。所以将集体土地纳入国有土地，增加集体土地的价值。我们经常会看到一些评论：不允许宅基地的转让是为了保护农民的利益。笔者每次看到这种评论就非常气愤，与其说是为了保护农民的利益，还不如说是剥夺了农民自由转让财产的权利。难道限制其自由，是为了保护他吗？将集体土地归入国有土地，是还农民以公平。农民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集体土地，而是国有土地，那么农民都拥有了自己的别墅，试问哪个农民不愿意呢？
中国是社会主义国家，共产主义是中国发展的目标，建立统一的土地所有权制度是非常有必要的，而且将土地所有权统一为国有土地更符合中国的政治体制。
结论
只有建立一元化的土地国有权制，中国的土地制度才能理顺，中国目前的土地问题就会迎刃而解，笔者的困惑也能解决。笔者认为必须为此摇旗呐喊，希望更多的人能够理解，并赞成这个观点，尽早地进行中国土地所有权制的改革。
奚正辉 上海中汇律师事务所 律师
宁波市高层多业主建筑消防安全管理规定
浙江省宁波市人民政府
宁波市高层多业主建筑消防安全管理规定
政府令164号
《宁波市高层多业主建筑消防安全管理规定》已经2009年4月27日市人民政府第53次常务会议讨论通过，现予发布，自2009年7月1日起施行。
市长
二○○九年五月五日
宁波市高层多业主建筑消防安全管理规定
第一章 总则
第一条 为加强高层多业主建筑消防安全管理，落实消防安全责任，预防和减少火灾，保护人民生命和财产、维护社会公共安全，根据《中华人民共和国消防法》、《物业管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称高层多业主建筑（以下简称建筑）是指有两个及两个以上业主的下列建筑：
（一）十层及十层以上的居住建筑（包括首层设置商业服务网点的住宅）；
（二）建筑高度超过24米的公共建筑。
第三条 建筑消防安全管理，贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、业主全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。
第四条 公安机关负责建筑消防安全工作的监督管理，并由公安机关消防机构具体负责实施。
建设、规划、城市管理、安全生产、质监、工商等部门按照各自职责，协同做好建筑消防安全管理工作。
各部门要加强对归口行业以及直接管理单位的消防安全工作检查指导，及时督促整改火灾隐患，依法履行消防安全职责。
第五条 街道办事处、乡镇人民政府协助相关职能部门开展建筑消防管理，指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。
第二章 建筑消防安全责任人
第六条 业主是建筑公共消防安全工作的责任人。
业主可以成立消防安全组织，开展群众性自防自救工作。
第七条 建筑的公共消防安全工作应当实施统一管理。
建筑交付前，建筑公共消防安全工作由开发建设单位负责。
建筑交付后，业主可自行统一管理，也可委托物业服务企业或专业消防技术服务机构统一管理建筑公共消防安全工作（统一管理的业主、物业服务企业、专业消防技术服务机构以下统称统一管理单位）。
第八条 业主委托他人实施管理的，应当签订书面合同，将公共消防安全管理工作纳入合同内容，明确双方权利、义务及违约责任。
受委托管理单位应当严格按照合同约定，对管理区域内的消防公用部位和消防共用设施设备进行维护管理，提供消防安全防范服务。
受委托管理单位接受委托时，应当与业主或建设单位办理消防资料、消防设施设备验收移交手续。
第九条 实行承包、租赁或者委托经营、管理的，业主提供的建筑物（场所），应当符合消防安全要求。
当事人应当在订立的合同中依照有关规定明确各方的消防安全责任；未签订合同或消防安全责任约定不明确的，公共消防安全责任由业主承担。承包、租赁或者委托经营、管理的单位在其使用、管理范围内履行消防安全职责。
第三章 建筑消防安全管理
第十条 业主除遵守国家法律法规、规章以外，还应履行下列消防安全责任：
（一）遵守建筑公共消防安全管理规约；
（二）及时落实建筑火灾隐患整改措施，按规定缴纳整改所需资金；
（三）委托有关单位对公共消防设施进行定期检查、维护、保养。
第十一条 统一管理单位应履行下列建筑消防安全管理责任:
（一）制定消防安全管理制度,组织防火检查、巡查，及时消除火灾隐患；
（二）定期组织公共消防设施的维护保养，确保完好有效；
（三）组织开展消防安全宣传教育，制定灭火和应急疏散预案并开展演练；
（四）劝阻、制止业主、使用人影响消防安全的行为，并及时报告辖区公安消防机构；
（五）建立完善建筑消防档案，妥善保管建筑消防设计审核、验收资料、消防设备设施等资料；
（六）法律、法规、规章规定的其他消防安全职责。
第十二条 业主应当服从统一管理单位的消防安全管理工作，并可对其实施消防安全管理的情况进行监督。
第十三条 统一管理单位应当按照公安部建筑消防设施的维护管理要求，定期实施建筑消防设施检查，并填写检查记录。
第十四条 对建筑消防设施存在的问题和故障，统一管理单位应当及时解决；建筑消防设施因改造或检修必须停用时，统一管理单位应当采取相应的应对措施并报告当地公安机关消防机构。
对建筑消防设施故障及消除情况，统一管理单位应当建立报告和登记制度。
第十五条 高层建筑的消防控制室实行24小时专人值班制度。自动消防系统的操作人员应按规定持证上岗，遵守消防安全操作规程，掌握消防控制室管理及应急程序,及时发现并准确处置火灾和故障报警。
第十六条 配置火灾自动报警系统的建筑，应当按规定与辖区内城市火灾自动报警远程监控系统联网。
第十七条 影剧院、宾馆、饭店、公共娱乐场所等人员密集场所应按标准配备缓降器、软梯、救生袋和防毒面具等避难救生设施。
第十八条 业主和使用人在实施建筑内部装修前，应事先告知统一管理单位。统一管理单位应当将装修中的禁止行为和注意事项告知业主和使用人。
建筑内部装修不得擅自改变内部结构、改动防火分区和消防设施、降低装修材料的燃烧性能等级。
第十九条 业主和使用人应当保障疏散通道、安全出口畅通，设置符合国家规定的消防安全疏散指示标志和应急照明设施，保持防火门、防火卷帘、消防安全疏散指示标志、应急照明、机械排烟送风、火灾事故广播等设施处于正常状态。
第二十条 任何单位、个人不得有下列影响建筑消防安全的行为：
（一）妨碍消防共用部位的正常使用，损坏和擅自挪用、拆除、停用消防设施、器材；
（二）堵塞、锁闭消防安全疏散走道、疏散楼梯和安全出口；
（三）擅自分隔、占有2家以上单位共用的疏散设施，或者其他影响其正常使用的行为；
（四）在建筑物的消防登高场地设置妨碍登高消防车操作的停车场、绿化、架空管线等；
（五）占用、堵塞消防车道；
（六）在建筑内储存罐(瓶)装液化石油气；
（七）设置的户外广告牌改变建筑防火分区、影响建筑防烟排烟；
（八）其他妨碍建筑消防安全的行为。
第四章 部门监管与服务
第二十一条 公安机关消防机构应当加强对建筑消防安全工作的监督检查，建设部门应当加强对建筑活动和物业服务活动的监督管理，及时预防和避免火灾事故的发生。
公安机关消防机构、建设部门应当加强对有关建筑消防从业人员的培训，通过培训服务外包、接受业务咨询、开展业务指导等方式，提高建筑消防从业人员的业务素质和工作技能。
第二十二条 公安机关消防机构应当依法开展消防设计审核、消防验收、消防安全检查；及时受理消防违法行为举报、投诉，督促火灾隐患的整改。
第二十三条 公安机关消防机构应当指导统一管理单位加强建筑消防安全的应急救援演练。统一管理单位每半年至少应当组织1次应急疏散演练。
第二十四条 建筑内有公众聚集场所的，该场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地公安机关消防机构申请消防安全检查。
公安机关消防机构应当自受理申请之日起10个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。
第二十五条 公安机关消防机构应当将发生火灾可能性较大以及发生火灾可能造成重大的人身伤亡或者财产损失的单位，确定为本行政区域内的消防安全重点单位，并由公安机关报本级人民政府备案。
消防安全重点单位应当按照规定及公安消防机构的要求，履行消防安全职责；公安机关消防机构应当加强监督检查。
第二十六条 对存在重大火灾隐患的建筑，公安机关消防机构应通知业主、使用人和统一管理单位立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。
业主、使用人和统一管理单位应按相关规定和公安消防机构的要求及时做好整改工作；对确实无力整改的，当地政府可以组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。
第二十七条 对存在重大火灾隐患的建筑，公安机关消防机构应当在该建筑及媒体上予以公布，并抄告当地建设部门，建设部门应当及时在房产交易与权籍管理中心公布。
重大火灾隐患整改并检查合格后，公安机关消防机构应当及时撤销或者通知建设部门撤销原有信息。
第二十八条 建筑公共消防安全设施设备维修、检测、更新或改造等所需经费，按照《浙江省物业专项维修资金管理办法》和市政府有关规定执行。
未设立专项维修资金的，由业主按照约定承担；没有约定或者约定不明确的，由业主按照专有部分占建筑物总面积的比例确定。
第二十九条 建设部门和公安机关消防机构应当加强对统一管理单位履行消防安全管理职责的情况进行监督检查，对检查中发现的问题，应当及时提出意见并督促其限期整改。
第五章 法律责任
第三十条 单位和个人有违反本规定的行为，《中华人民共和国消防法》已有罚款或责令停止施工、停止使用、停产停业等处理规定的，由公安机关消防机构按其规定执行。
第三十一条 单位和个人违反本规定，有不履行消防安全管理责任或者影响建筑消防安全行为的，由公安机关消防机构责令改正。
第三十二条 建设、规划、城市管理、安全生产、质监、工商等部门按照各自职责，对违反本规定的行为依法实施处罚。
第三十三条 有关行政主管部门在建筑消防安全管理工作中未履行本规定职责的，应当承担相应责任，其工作人员有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十四条 本规定所称业主，是指房屋的所有权人。
本规定所称使用人，是指房屋的承包、承租或受委托经营人(单位)。
本规定所称消防共用部位，包括：消防车道、消防登高场地、疏散走道、楼梯、消防前室等。
本规定所称消防共用设施设备，包括：用于火灾报警、灭火救援、安全疏散、防火分隔、防烟排烟的公共设施及其配套使用房屋。
第三十五条 其他建筑的消防安全管理可参照本规定执行。
第三十六条 本规定自2009年7月1日起施行。
