从一起医疗赔偿纠纷案看我国医疗纠纷法律领域诸问题
陈晓军
【案情简介】
李安福，男，现年55岁，汉族，重庆市南岸区长生镇天文村双桂湾社农民。1998年5月6日下午，李安福在南岸区长生镇青龙石社黑石子坡采石场做工时，被运条石的东风车碾伤右足，当即送到武警重庆总队医院（以下简称武警医院）抢救，被诊断为右足碾压伤。据武警医院病历记载，当天晚上该医院对李安福实施右足内固定及清创缝合手术，术后住院治疗，术后第12天即5月17日，李安福的伤口生蛆，5月19日，武警医院对李安福实施右踝关节离断手术，6月16日李安福在医生劝说下出院。因继续感染，李安福不得不在重庆骨科医院、外科医院继续寻求治疗，并于1999年12月15日被再次截肢。现李安福右腿膝盖以下全部缺失。
李安福从武警医院出院后，曾在1999年初以该医院在治疗和护理过程中严重不负责任，致其伤口感染生蛆，并最终被截肢为由，申请南岸区卫生局下属医疗事故技术鉴定委员会作医疗事故技术鉴定。该委员会于1999年3月作出鉴定结论，认定李安福系因右足伤情较严重而截肢，医院行为不构成医疗事故，但医院在诊疗过程中存在未摄片、伤口生蛆等医疗缺陷。李安福不服，遂以武警重庆医院为被告，直接向南岸区人民法院提出人身损害赔偿之诉。南岸区人民法院以上述鉴定结论为依据，认定被告方的医疗缺陷与原告方被截肢并无直接因果关系，被告方仅（从人道主义角度）承担适当赔偿责任，遂判决被告方给付原告方医疗费、护理费等计9000余元。李安福不服一审判决提出上诉，重庆市第一中级人民法院的二审判决在维持一审判决的基础上，判决被上诉人武警医院赔偿损害抚慰金10000元。李安福仍然不服，继续通过种种渠道上访申诉。重庆市高级人民法院在受理李安福的申诉之后，委托重庆市医学会医疗事故技术鉴定委员会再次对本案进行医疗事故鉴定，该委员会于2005年6月8日作出鉴定结论，仍然认定本案不构成医疗事故，仅在诊疗过程中存在某些不足。重庆市高级人民法院即驳回了李安福的再审申请。李安福最终向检察机关提出申诉。
这是一起比较典型的医疗纠纷案件。作为人身损害赔偿纠纷案件当中的一个特殊品种，医疗纠纷案件在人身损害赔偿之诉中所占比重近年来呈急剧上升之势，医疗纠纷本身也已成为我们社会当中争议极大的热点问题。对本案的透视和剖析反映出我们的医疗机构、司法机关乃至整个社会体制在面对矛盾日渐激化的医疗纠纷时存在的许多问题，正视和解决这些问题，对于维护公平正义，创建和谐社会的大局也许不无裨益：
一、医院病历作为证据的效力问题
在本案一审开庭审理的过程当中，双方当事人曾就病历的真伪问题发生激烈争议。李安福一方认为医院提供给法庭的病历是伪造的。因为医院14天没有给李安福换药，所以其伤口才会因感染而生蛆。但医院的病历显示在第一次清创缝合术至第二次截肢术之间每天都给李安福的伤口消毒、换药、重新包扎，医院也坚称其病历是真实无疑的。但站在旁观者的角度对此立即产生的一个疑问就是：如果确如病历所反映的医院每天都会给患者的伤口消毒、换药并重新包扎，则患者的伤口怎么可能生蛆？这应该是一个常识性的问题。但法院认为李安福一方没有证据证明医院的病历是假的，故没有采纳其主张。
在习惯性的概念中，医院在诊疗病人的过程中制作的病历是天经地义、不容置疑的。但是，当发生医患纠纷并进入司法诉讼程序之后，医院作为争议当事人一方，其单方制作的病历正在遭到越来越严厉的质疑。如本案当中所见，在医院诊治过程中受到损害的患者当事人往往很容易认为其住院病历被医院改动、甚至被医院改头换面重新伪造，但又往往找不到医院对其病历造假的证据，从而导致败诉。客观地讲，既然病历从头到尾由医院一方负责制作，患者或其家属无法对其监督，则发生事故或纠纷后，医院一方对病历进行改动或伪造当然有其现实条件和动机，尤其是在当今社会经济利益至上的价值观成为主导的前提下，医院一方为了逃避可能的巨额赔偿责任，无视患者遭受的巨大痛苦，利用其有利条件改动病历乃至恶意伪造病历是完全有可能的。在这种时候仅仅指望以所谓的职业道德来约束医院的行为并不现实。
但问题的真正关键在于，由于病历从始至终掌握在医院手里，病历的虚假性绝大多数时候无法证实，因为患者一方根本不具备证实病历虚假性的能力和条件，这常常成为法院在医疗纠纷诉讼中判决患者一方败诉的重要原因。现有规定虽然已经明确患者及其家属可以复印病历，但在实践中往往由于医院一方有意无意之间设置障碍（如不进行告知）而使患者的这一权利不能得到实现。笔者认为，法院在审理医疗纠纷案件过程中要求患者一方承担证明病历虚假性的举证责任，从证据学的角度讲是不科学的，从实践的角度讲对于患者一方是极不公平的，客观上偏袒和保护了医院作为强势当事人的部门利益。当医患双方对病历的真伪出现争执时，实际上应当由医院一方承担其所提供病历真实性的举证责任，因为病历在诉讼当中只能视为医院一方为支持自己的主张而单方制作并提供的书证，患者在对病历无法实施控制的情况下，应当有权不予认可，医院此时必须提供其他证据来证明其制作并提供的病历是真实的，否则不应承认病历作为证据的效力。这样，把由患者一方承担病历虚假性的举证责任转变为由医院一方承担病历真实性的举证责任，既符合客观实际，又能保护患者一方的正当权益，还能和医疗侵权行为诉讼举证责任倒置的证据法规则相一致。
建议在今后有关立法中应明确医院有义务（必须）向患者或其家属提供病历，并应规定患者或其家属对于医院的病历有知情权和监督权，如规定医院制作的病历必须由患者或其家属签字认可。
二、医疗鉴定方面存在的问题
本案在医疗鉴定方面存在的问题应该是显而易见的。两个鉴定结论对于李安福在住院期间伤口生蛆这一严重的事实均采取了轻描淡写的态度，重庆市医学会的鉴定结论更是对伤口口生蛆一事讳莫如深，在列举医院存在的医疗不足时对于患者伤口生蛆竟只字不提。
在国务院于2002年9月1日颁布实施《医疗事故处理条例》（以下简称《条例》）之前，是否构成医疗事故的鉴定由各地卫生局下属的医疗事故鉴定委员会负责进行；在《条例》实施之后，由医学会组织医学专家进行医疗事故鉴定，而所谓医学专家基本上都是各大医院的知名医师或学术带头人。社会上把这种变化戏称为“老子给儿子做鉴定”变成了“兄弟姐妹之间互相做鉴定”，期望这样的鉴定结论做到客观公正事实上是很困难的。据一些新闻媒体曾经披露，在《条例》颁布实施之前，很多地方的医患纠纷诉诸法院，患者一方的胜诉率尚可保持在80％以上；而在《条例》实施之后，患者一方的胜诉率反而降到20％以下，这一巨大的反差引人深思。
本案涉及的医疗鉴定结论反映出较明显的偏袒医院一方的倾向，表明在《条例》实施以后医院利用专业鉴定推卸责任，逃避巨额赔偿，损害患者合法权益的现象并没有得到根本性扭转，患者的弱势地位甚至进一步恶化。医疗鉴定结论还存在另外一个超越鉴定范围的问题将在后面提到。总之，医疗鉴定中存在的不公正现象已经引起全社会的不满，有关部门乃至立法机关如果对之不能给予足够的重视并拿出切实可行的应对措施，则公众的不满情绪积累到一定程度有可能引发更严重的社会问题。
三、人民法院在审理医疗纠纷案件中存在的问题
（一）过分依赖医疗鉴定结论
本案一审法院的承办人也认为鉴定结论有问题，但鉴于鉴定结论已经作出不构成医疗事故的结论，故法院也只好认定医院一方不承担医疗事故的赔偿责任。
这反映出一个全国范围的普遍现象，即：人民法院在审理医疗纠纷案件时，往往以医疗事故鉴定结论为唯一的依据，认为“医疗行为经医疗事故鉴定委员会鉴定后认为确实构成了医疗事故的，才可以要求赔偿”，如果鉴定结论认为不构成医疗事故，即使按一般常理或生活常识足以推断医院行为有过错并给患者造成了身心方面的重大损失，法院也往往不敢下判。
这里其实存在着两个比较重要的法律认识上的误区：
第一，医疗事故鉴定结论在医疗纠纷诉讼中处于何种证据地位的问题。各地绝大多数人民法院在审理医疗纠纷案件时，均以医疗事故鉴定结论为判决的唯一依据，医疗事故鉴定结论事实上成为医疗纠纷案件中的“证据之王”，在很大程度上削弱甚至排斥了其他证据种类的证明作用。而从证据学的角度来分析，医疗事故鉴定结论只是法定证据种类鉴定结论当中的一种，从证据分类的意义上看，鉴定结论在一般情况下属于间接证据，其本身也需要其他证据的支持，在法庭上同样应当经过质证才能予以采信。实践中人民法院盲目采信医疗事故鉴定结论，可以说是一种审判水平不高的表现。
第二，医疗事故与一般医疗侵权行为的关系问题。许多人民法院在处理任何医疗纠纷案件时都要求作出医疗事故鉴定结论，实际上混淆了医疗事故与一般医疗侵权行为，把医疗事故完全等同于一般医疗侵权行为。从概念上分析，一般医疗侵权行为的外延要远远大于医疗事故的外延。鉴定结论认为医院的行为不构成医疗事故，不等于医院的行为不构成侵权。严格意义上讲，人民法院如果公正司法，即使有医疗事故鉴定结论认定不构成医疗事故，医院仍然有可能被判承担巨额赔偿责任。
事实上，以医疗事故鉴定结论为审理案件唯一依据的习惯性概念在法院系统内部也是遭到批评的。最高人民法院副院长李国光曾经指出：“是否构成医疗事故，不是认定医疗过失损害赔偿责任的必要条件”，“ 医疗事故鉴定结论只是人民法院审查认定案件事实的证据，是否作为确定医疗单位承担赔偿责任的依据，应当经过法庭质证”。现实审判当中的习惯性操作完全不利于保护患者作为弱势一方当事人的合法权益。就全国范围来看，人民法院否定医疗事故鉴定结论而判决医院一方承担侵权责任其实不乏精彩而有价值的个例，但在医疗侵权领域内树立保护患者合法权益的全社会普遍性观念恐怕还有很长的一段路要走。
（二）医疗鉴定结论的鉴定人不出庭接受质证
最高人民法院颁布实施的《关于民事诉讼证据的若干规定》当中已经明确规定鉴定人应当出庭接受当事人的质询，确有特殊原因不能出庭的，也应以书面答复当事人的质询。但在法院的审判实践当中这一规定的落实情况相当糟糕，尤以医疗鉴定结论最为突出，本案即是如此。事实上，在涉及医疗鉴定结论的医患纠纷案件中，鉴定人出庭接受质询的情况极为罕见，几乎没有。患者一方当事人因此无法行使其程序法上的权利，也无法行使其对于医疗鉴定程序及鉴定过程的知情权。按照程序法的原则及规定，这样的鉴定结论依法是不应当予以采信的。
问题在于：人民法院对于鉴定人未经出庭接受质询、依法不应采信的鉴定结论恰恰是几乎毫无例外地予以采信，因此判决结果在绝大多数情况下不利于患者一方当事人也就毫不奇怪了。这一现象的背后究竟有哪些因素在起作用？法官的个人水平、习惯势力的影响、部门利益的保护或者是有关政府部门的干预？
（三）医疗侵权诉讼中举证责任倒置的原则没有得到很好的贯彻
《关于民事诉讼证据的若干规定》中已明确规定医疗侵权行为诉讼实行举证责任倒置原则，由实施医疗行为的医院一方对其医疗行为有无过错及其医疗行为与损害结果之间有无因果关系承担举证责任。说得通俗一点，就是患者一方只须证明其曾在医院接受治疗以及治疗当中或之后发生了损害事实即可，而医院一方必须拿出证据来证明其医疗行为没有过错、其医疗行为与患者所遭受的损害结果之间没有因果关系。只有在同时证明前述两者的情况下，医院一方才有可能免责。照理说，如此严格的举证责任对于医院一方是十分不利的，医院一方要想逃避侵权赔偿责任也应该是很困难的。但在医疗纠纷的审判实践当中，医院一方往往通过一纸不构成医疗事故的鉴定结论就可以很轻松地达到免责的目的。在这样的鉴定结论中，鉴定机构往往直接作出了医院行为不存在过错和医院行为与损害结果之间没有因果关系的书面结论，法院也就全盘采信。事实上这样的鉴定结论是错误的，因为鉴定机构只能就专业问题在其专业范围内进行鉴定，过错与因果关系的问题已属法律范畴，应由法官进行判定，鉴定机构没有资格对过错和因果关系的问题下结论，否则就是以鉴定结论代替了法庭审判。而人民法院对于这样的鉴定结论全盘采信，事实上是放弃了对于举证责任倒置原则的坚持，也在客观上放弃了自己的审判权力和职责。
结语：人民法院在审理医疗纠纷案件中存在的诸多问题事实上也就是检察机关在对这一类民事案件进行法律监督时遇到的难点。随着这一类社会矛盾的日渐尖锐，向检察机关提出对医疗纠纷案件判决不服的申诉将会越来越多。作为法律监督机关如何应对，这是一个不能回避的问题。至少到目前为止，我们检察机关由于其民事行政检察这一块监督力量相对偏弱，对于法院审理的医疗纠纷案件及与之类似的社会热点、难点案件普遍存在着不想监督、不敢监督的情况。这与我们的党和国家倡导以人为本，创建和谐社会的大宗旨无疑是有相当差距的。希望我们检察机关对此能够予以高度重视，加大这些方面的调研和工作力度，把检察机关的法律监督职能和作用真正发挥到实处!
新余市人民政府关于印发新余市城市管理相对集中行政处罚权办法的通知
江西省新余市人民政府
新余市人民政府关于印发新余市城市管理相对集中行政处罚权办法的通知
文号:余府发〔2006〕40号
各县（区）人民政府、管委会，市政府各部门，市直各单位：
现将《新余市城市管理相对集中行政处罚权办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○六年九月二十六日
新余市城市管理相对集中行政处罚权办法
第一章 总则
第一条 为了加强城市管理，规范城市管理行政执法行为，提高行政执法水平和效能，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和江西省人民政府《关于同意新余市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市市区范围内城市管理相对集中行政处罚权工作。
第三条 新余市城市管理行政执法局（以下简称执法局）是依法经江西省人民政府批准设立的集中行使行政处罚权的行政机关，负责本办法的组织实施。
第四条 市公安局城市管理警察大队依照《中华人民共和国人民警察法》所赋予的职责依法查处扰乱、阻碍城市管理行政执法工作的违法行为。
第五条 城市管理行政处罚权相对集中后，有关的市和区行政管理部门不再行使已由执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。
规划、环保、工商、公安、人防、房产、水利、交通、建设、民政等行政管理部门应当配合执法局做好城市管理相对集中行政处罚权工作。
第六条 执法局应当加强对执法人员的教育和培训，实行行政执法责任制和评议考核制，提高行政执法水平。
第七条 单位和个人应当积极支持执法局执行公务，并有权制止和举报违反城市管理法律、法规、规章的行为。
第二章 职责
第八条 执法局的主要职责包括：
（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；
（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（五）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对大气、水、环境噪声、固体废物污染的部分行政处罚权；
（六）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；
（七）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对违法在城市人行道停车行为的行政处罚权和《治安管理处罚法》第五十八条规定的行政处罚权；
（八）行使人民防空管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（九）行使建设管理方面法律、法规、规章规定的对未取得施工许可证和占道施工（不含安全）、现场搅拌混凝土行为的行政处罚权；
（十）行使房产管理方面法律、法规、规章规定的对违法进行住宅室内装饰装修和违法在城市规划区国有土地上拆迁行为的行政处罚权；
（十一）行使交通运输管理方面法律、法规、规章规定的对无证营运、不随身携带营运证、非法从事出租车经营活动（含摩托车）、汽车站外揽客、违规设立道路运输站（场）的行政处罚权；
（十二）行使水利管理方面法律、法规、规章规定的对在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土行为的行政处罚权；
（十三）行使民政管理方面法律、法规、规章规定的对违法在公共场所办丧事行为的行政处罚权，履行对城市生活无着的流浪乞讨人员的现场救助职责。
前款规定职责的具体内容，由市人民政府另行公布。
第九条 执法局执法人员（以下简称执法人员）执行公务时，可以依法行使下列权力：
（一）进入被检查单位或者现场进行检查；
（二）查阅、调阅或者复制被检查单位与检查事项有关的资料；
（三）采用录音、录（摄）像等手段取得有关证据材料；
（四）对违法行为所涉及的工具、物品、证件以及建筑物、构筑物予以查封、扣押或者对证据进行登记保存；
（五）实施行政处罚；
（六）法律、法规、规章规定的其他职权。
第三章 执法
第一节 基本规定
第十条 执法人员执行公务不得少于两人，并应当出示江西省人民政府统一印制的《江西省行政执法证》。不出示《江西省行政执法证》或者出示无效行政执法证的，当事人有权拒绝检查和处罚。
执法人员执行公务遇有涉及本人、本人近亲属利害关系或者其他可能影响公正执行公务的情形时，应当回避。
第十一条 执法局实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。对违法情节轻微并及时纠正，未造成危害后果的，不予行政处罚。
对当事人一个行为同时违反了两个以上法律、法规和规章规定，并且都应当给予罚款处罚的，执法局可以选择其中处罚较重的条款给予罚款处罚，不得合并或者重复罚款。
第十二条 对于不属于执法局管辖的案件，执法局应当移送有管辖权的行政执法机关。违法行为涉嫌犯罪的，应当停止查处，将案件移送司法机关。不得以行政处罚代替刑事处罚。
移送案件，应当按规定格式填写《案件移送函》，同时提供案件有关材料。
第十三条 除依照本条第二款的规定当场收缴罚款的外，执法人员不得自行收缴罚款。
依法给予20元以下罚款或者不当场收缴罚款事后难以执行的，执法人员可以当场收缴罚款。当场收缴罚款的，应当向当事人出具财政部门统一印制的罚款收据；不出具统一印制的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
第十四条 执法局查处的违法案件，需要作技术鉴定的，应当提请有关行政管理部门或者专业鉴定机构鉴定。
第十五条 执法局应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。对公民、法人和其他组织举报的违法行为，应当及时查处。
第二节 简易程序
第十六条 对于违法事实确凿，并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或警告的行政处罚，可以适用简易程序，即可以当场作出行政处罚决定。
第十七条 简易程序应当遵守如下规定：
（一）向当事人出示《江西省行政执法证》；
（二）向当事人告知其违法事实、处罚理由和依据，并告知其依法享有的权利；
（三）对当事人进行教育，听取其申辩和陈述，并责令改正；
（四）填写预定格式、编有号码的《当场处罚决定书》，并当场交付当事人，当事人应当在《当场处罚决定书》上签名；当事人拒签的，由执法人员注明原因，签上姓名。
第十八条 符合当场收缴罚款条件的，承办人员应当当场收缴罚款，当场交付与罚款金额相等的、由财政部门统一印制的收据，并请当事人在收据存根栏上签名。
第十九条 执法人员当场作出行政处罚决定，应报执法局备案。
第二十条 执法人员当场收缴的罚款，应当当日交至所在大队的内勤，大队内勤应当在二日内交至执法局财务机构，执法局财务机构应当在二日内交至指定银行，或者由大队内勤在二日内直接交至指定银行。
第三节 一般程序
第二十一条 凡按一般程序进行处罚的案件，执法承办人员应当填写《立案审批表》，并附有关案件材料，报执法局领导审批。
第二十二条 一般程序应当遵守如下规定：
（一）调查取证应当二人以上，全面、客观、公正地收集证据；
（二）承办人员在调查取证时，应当向被调查人员出示《江西省行政执法证》；
（三）承办人员到现场检查（勘查）时，应当全面了解现场情况，如实填写《现场检查（勘查）笔录》；《现场检查（勘查）笔录》应当有当事人签名；如果当事人不在现场或者虽在现场但拒不签字的，可以由证人签字；
（四）对当事人进行询问时，承办人员应当制作《询问笔录》；《询问笔录》应当经当事人核对无误后，签名或盖章；
（五）对证人或者其他知情人进行调查时，承办人员应当制作《调查笔录》；《调查笔录》应当经被调查人核对无误后，签名或盖章；
（六）案件承办人员认为证据有必要进行抽样取证时，可以采取抽样取证的办法进行证据收集；取得的样本应当提请行政管理相关部门或者专业鉴定机构进行鉴定，并制作鉴定结论；
（七）对于证据可能灭失或以后难以取得的，经执法局领导批准，可对证据实行先行登记保存，由承办人员制发《先行登记保存证据决定书》，并附《物品清单》。
前款规定的先行登记保存的物品，应在七日内作出处理决定。期限内未作出处理决定的，应当解除保存，由承办人员制发《解除行政强制措施通知书》，附《送达回证》，并归还物品。
调查取证，有条件可以采用拍摄、录像、录音等设备取得证据。
第二十三条 实施查封、扣押的，按照本章第七节的规定执行。
第二十四条 调查结束后，承办人员应当将调查事实情况汇总后，制作《调查终结报告》。
第二十五条 违法事实不能成立，不得给予行政处罚的，承办人员应当建议撤案，经大队集体讨论后，报执法局领导批准。撤案要制作《撤销案件报告》。
第二十六条 执法局在作出行政处罚决定之前，应当制发《行政处罚事先告知书》，告知当事人行政处罚事实、理由、依据及拟将作出的处罚。同时告知当事人依法享有陈述、申辩的权利。
第四节 听证程序
第二十七条 依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照，对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以5000元以上罚款，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当组织听证：
（一）符合听证条件的案件，执法人员应当制发《行政处罚听证告知书》，并附《送达回证》；
（二）当事人要求听证的，应在收到《行政处罚听证告知书》之日起三日内提出。
第二十八条 听证由执法局案件审核机构组织。
案件审核机构应当在听证的七日前，向当事人制发《听证通知书》，并附《送达回证》。
第二十九条 当事人可以委托一至二人为代理人，代理人参加听证应当出具《授权委托书》。
第三十条 听证应当制作《听证笔录》，笔录经当事人核对无误后签字或者盖章。
第三十一条 听证结束后，案件审核机构应当制作《听证报告》。
第五节 审批程序
第三十二条 违法案件的查处，应当按级审批。简易程序处罚的案件由承办人员直接作出决定；一般程序处罚的案件由承办人员根据《调查终结报告》填写《行政处罚决定审批表》，提出行政处罚的建议，经大队领导同意后附有关文书材料，二日内报执法局案件审核机构审核。
第三十三条 执法局案件审核机构在审核案件时，应当对案件提出处理意见：
（一）事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法的，应当呈报执法局领导审批；
（二）事实不清或适用法律错误或程序不当的，应当作出退回重新调查处理的决定；
（三）对于处罚不适当或显失公正的，应当对处罚作出变更处理意见，并呈报执法局领导审批。
第三十四条 情节复杂或者作出符合听证程序规定的行政处罚，由执法局负责人组织集体讨论决定。
第三十五条 行政处罚决定批准后，案件审核机构制作《行政处罚决定书》，加盖执法局公章后交承办人送达。
第六节 送达、执行程序
第三十六条 行政处罚决定经审批同意后，承办人员应当将《行政处罚决定书》附《送达回证》直接送达到当事人，同时应当向当事人当面宣读《行政处罚决定书》内容。当事人不在的，应当根据《民事诉讼法》的有关规定在七日内送达当事人。
第三十七条 《行政处罚决定书》送达后，当事人应当自觉履行，逾期不履行的，执法局应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定执行。
第三十八条 行政处罚决定生效后，当事人确有经济困难需要延期或者分期缴纳罚（没）款的，经当事人申请，执法局准予分期（延期）缴纳罚（没）款的，应当下达《分期（延期）缴纳罚（没）款通知书》。
第三十九条 强制执行或者申请强制执行的法律手续应当由案件审核机构办理。
第四十条 行政处罚决定执行完毕后或者其他案件结案事由出现时，承办人员应当在七日内，及时填写《结案报告》，并经执法局领导批准后予以结案，将本案有关法律文书和材料按照顺序装订成册，归档存放。
有下列情况之一的，可以结案：
（一）行政处罚决定生效后，当事人死亡或者法律、法规、规章规定不予执行的，应当终止执行，予以结案；
（二）行政处罚决定生效后，当事人因住址迁移等原因无法查找的，可中止执行，六个月后，确实查不到当事人的，可终止执行，予以结案；
（三）行政处罚决定生效后，当事人确实无履行能力的，经执法局领导批准，可以终止执行，予以结案；
（四）对整改、责令停止生产等难以执行的行为罚，当事人拒不履行的，法院也不予受理的案件，其他处罚执行完毕可结案。
第七节 扣押（暂扣）、没收物品的处理
第四十一条 本办法所称的扣押（暂扣）物品，是指执法局在城市管理行政执法中，对当事人违法行为拒不改正或拒不接受处罚的，依法采取强制措施所暂时扣留的物品。
本办法所称的没收物品，是指执法局在城市管理行政执法中依法对当事人的违法行为进行查处，并按法定程序予以没收的涉及违法行为的物品。
第四十二条 依法采取扣押（暂扣）、没收物品时，必须确认当事人的行为属于违法行为，扣押（暂扣）、没收物品必须与违法行为有直接关系。
第四十三条 依法扣押（暂扣）、没收物品应当向当事人出具由执法局统一印制的法律文书，并附《扣押（暂扣）、没收物品专用票据》，载明扣押（暂扣）、没收物品的名称、数量、规格等，并由当事人或相关证人签名。当事人拒绝在文书上签名的，执法人员应在文书上写明情况。
第四十四条 执法局应当对扣押（暂扣）、没收凭证统一编号和登记，统一办理领用和缴销手续。
第四十五条 执法局应当建立下列制度：
（一）扣押（暂扣）、没收凭证领用缴销制度；
（二）扣押（暂扣）、没收物品交接制度；
（三）扣押（暂扣）、没收物品保管制度；
（四）扣押（暂扣）、没收物品处理制度。
第四十六条 任何单位和个人不得挪用、调换、私分或者变相私分扣押（暂扣）、没收物品，不得自行拍卖或在本单位内部变价处理扣押（暂扣）、没收物品。
第四十七条 执法局应当设立扣押（暂扣）、没收物品保管仓库或者专用场所，确定扣押（暂扣）、没收物品保管人员，对扣押（暂扣）、没收物品实行统一保管。贵重物品应当拍照存档。
第四十八条 执法局的案件承办人员应当在扣押（暂扣）、没收物品后二日内将扣押（暂扣）、没收物品交给物品保管人员。保管人员在核实扣押（暂扣）、没收物品的名称、数量、规格等与《扣押（暂扣）、没收物品专用票据》记录一致后，应当在《扣押（暂扣）、没收物品专用票据》上签字或者盖章；扣押（暂扣）、没收物品与《扣押（暂扣）、没收物品专用票据》记录不一致的，保管人员可以在案件承办人员注明情况后予以接受，否则保管人员可不予接受。
第四十九条 保管人员对入库的扣押（暂扣）、没收物品应当妥善保管，防止物品变质，并不得损坏、调换、丢失或擅自处理。
第五十条 执法局应当定期对没收物品进行统一处理。
没收物品进行统一处理时，应当由执法局领导批准后依法实施，处置没收物品的收入直接上缴财政。
第五十一条 经批准同意进行处理的没收物品，应当由保管人员与物品处理人员办理出库手续，并开列清单，随物品凭证存档备查。
第五十二条 对没收物品的处理应当根据其不同性质采取拍卖、销毁或其他合法的方式进行。凡可能危及人体健康等物品必须按有关规定进行销毁。
第五十三条 没收物品有下列情形之一的，经执法局负责人审核同意，可以就地销毁或者采取其他合法方式处理：
（一）鲜活类等易变质的；
（二）失效、变质的；
（三）已经失去使用和回收利用价值的；
（四）其他应销毁的没收物品。
第五十四条 对无主物品、没收物品进行销毁的，必须经执法局领导批准，由三名以上执法人员参加，并制作销毁笔录，注明销毁时间、地点、方式，以及销毁没收物品的名称、种类、数量、执行人等。参与物品销毁的执行人员应签字盖章。需拍照、摄像的，应当拍照、摄像存档备查。
第五十五条 对于其他有价值且无须销毁，但无法拍卖的无主物品、没收物品，经执法局领导审核，财政部门同意（鲜活类物品除外）后可以作如下处理：
（一）作为济困物资支援贫困地区或弱势、贫困人群；
（二）交有经营权的单位进行收购，并将收购款项于两日内上缴财政。
第五十六条 执法局应当经常地组织对所属执法机构的没收凭证使用以及没收物品管理、处理情况进行监督检查。市财政局应当不定期的进行检查。
第八节 强制措施
第五十七条 执法局实施强制措施时，应当遵守下列规定：
（一）依法实施扣押时，应当制作清单，写明财物的名称、种类、规格、数量和完好程度等，由承办人和当事人签名或者盖章；清单由执法局和当事人各执一份；
（二）扣押的期限不得超过30日；特殊情况经执法局负责人批准可以延长30日；未在规定的期限内作出处理决定的，应当将扣押的财物退还当事人；
（三）可以委托有关单位保管被扣押的物品，保管费由被查封、扣押人支付。
第五十八条 违法建筑物、构筑物或者设施需要拆除的，执法局应当责令当事人限期拆除。逾期不拆除的，对已竣工或者已投入使用的，公房由执法局报市人民政府批准后强制拆除；农房、私房由执法局报房屋所在区人民政府批准后强制拆除；对正在建设的，由执法局直接强制拆除。
执法局实施强制拆除所需费用由当事人承担或者以料抵费。
第九节 协调与配合
第五十九条 执法局与有关行政管理部门之间应当建立和完善联席会议制度、联络员制度，相互配合，共同做好城市管理行政执法工作。
第六十条 执法局查处的违法案件，需要责令当事人补办有关手续的，应当及时通知有关行政管理部门，由有关行政管理部门提出是否允许当事人补办有关手续的书面意见后，方能作出行政处罚决定。
有关行政管理部门应当在接到执法局的通知后5个工作日内提出意见。
第六十一条 执法局作出的行政处罚决定，涉及有关行政管理部门职责的，应当在5个工作日内抄送有关行政管理部门；有关行政管理部门作出的具体行政行为，涉及执法局职责的，应当在5个工作日内抄送执法局。
第六十二条 执法局发现违法行为属于有关行政管理部门职责的，应当及时告知或者移送有关行政管理部门处理。
第六十三条 有关行政管理部门发现违法行为属于执法局职责的，应当及时告知或者移送执法局处理；发现执法局处罚不当的，应当及时将意见反馈给执法局。
第六十四条 执法局与有关行政管理部门发生行政执法争议，应当协商解决；协商不成的，应当提请市人民政府协调解决。
第四章 责任
第六十五条 当事人对市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定不服的，可以依法向市人民政府申请行政复议，也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。
第六十六条 阻碍执法人员依法执行公务的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十七条 单位和个人对执法人员在执法中的违法行为，有权向执法局或者其上级主管部门举报，执法局或者其上级主管部门应当按规定及时查处。
第六十八条 执法人员在执法中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，依法给予行政处分，并由发证机关依法收缴其行政执法证件，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第六十九条 本办法自2006年10月1日起施行。
