泰安市人民政府办公室关于印发《泰安市建设项目竣工土地检查核验规定》的通知
山东省泰安市人民政府办公室
泰安市人民政府办公室关于印发《泰安市建设项目竣工土地检查核验规定》的通知
泰政办发〔2010〕69号
各县、市、区人民政府,市政府各部门、直属单位,省属以上驻泰各单位:
《泰安市建设项目竣工土地检查核验规定》已经市政府同意,现印发你们,望认真遵照执行。
二○一○年七月二十二日
泰安市建设项目竣工土地检查核验规定
第一条 为落实最严格的节约集约用地制度,规范土地开发利用行为,根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《关于促进节约集约用地的通知》、《泰安市国有建设用地批后监管办法》等法律法规和政策规定,结合我市实际,制定本规定。
第二条 国有建设用地土地使用权人在组织建设项目竣工验收时,应当由国土资源管理部门对建设用地进行检查核验。
没有国土资源管理部门的检查核验意见,或者检查核验不合格的,不得通过建设项目竣工验收。
第三条 市国土资源管理部门负责全市建设项目竣工土地检查核验管理工作,县(市、区)国土资源局(分局)负责本辖区内建设项目的土地检查核验工作。
规划、住房城乡建设、财政、监察等部门按照职责做好相关管理工作。
市高新区管委、旅游经济开发区管委、泰山管委按照《泰安市国有建设用地批后监管办法》确定的管辖区域和监管职责负责相关土地检查核验工作。
第四条 国土资源管理部门按照《国有建设用地使用权出让合同》规定的条款或《国有建设用地划拨决定书》要求,对建设项目用地情况进行检查核验的具体内容包括:
(一)土地用途、建筑容积率等规划条件的实施情况;
(二)投资强度、投资总额等情况;
(三)土地出让金(含补缴)、划拨成本、土地闲置费、违约金等价款交付情况;
(四)用地位置、面积;
(五)土地使用权变动情况;
(六)开工时间、竣工时间;
(七)出让合同约定或划拨决定书载明的其他事项的履行情况。
第五条 土地检查核验按如下程序办理:
(一)申请。土地使用权人应当在建设项目竣工规划验收后申请土地检查核验,向国土资源交易中心(政务大厅)窗口提交下列材料:
1、《建设项目竣工土地检查核验申报表》;
2、规划行政主管部门出具的规划核实意见;
3、建设项目投资情况说明材料。
(二)受理。申请材料符合要求的,应当当场受理;不符合要求的,应当当场一次性给予申请人明确的指导意见。
(三)审核。国土资源管理部门对照《国有建设用地使用权出让合同》约定或《国有建设用地划拨决定书》要求进行审核。
(四)核验。国土资源管理部门组织现场检查,对用地位置、面积等双方有争议的,可先期进行测绘。
(五)结论。土地检查核验应当自受理之日起10个工作日内完成(测绘时间不计算在内),检查核验合格的,向土地使用权人出具《建设项目竣工土地检查核验合格意见书》。
第六条 土地使用权人向建设行政主管部门进行建设项目竣工验收备案时,应当出具《建设项目竣工土地检查核验合格意见书》。
没有《建设项目竣工土地检查核验合格意见书》的,该项目竣工验收备案,建设行政主管部门不予受理,不予通过竣工验收。
第七条 建设用地存在下列情形之一的,检查核验结果应为不合格:
(一)项目建设情况与《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》不相符的;
(二)投资强度、投资总额与《国有建设用地使用权出让合同》约定不相符的;
(三)土地出让金(含补缴)、划拨成本、土地闲置费、违约金等价款未足额缴纳的;
(四)建设项目实际用地的位置、面积与批准文件不符的;
(五)违规违约转让土地的;
(六)存在其它违规违约用地行为的。
检查核验不合格的,国土资源管理部门向土地使用权人发出《建设项目竣工土地检查核验整改通知书》,一次性告知整改内容和要求。整改后达到规定条件的,应当进行土地检查核验。
检查核验中发现涉及违法用地的,应当另行立案处理。
第八条 国有建设用地土地使用权人对土地检查核验结论有异议的,可以依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼。
第九条 以租赁方式取得使用权的国有建设用地的建设项目竣工土地检查核验,参照本规定执行。
第十条 本规定自2010年9月1日起施行。
浅议受权处罚与受托处罚立法缺陷及其改进
孙 兴 闫志强 张宗平
根据《行政处罚法》的规定,行政处罚的实施机关除具有行政处罚权的行政机关外,还有法律法规授权的组织(下称受权组织)和行政机关委托的组织(下称受托组织)两类非行政机关。从处罚权力来源角度观之,受权组织实施行政处罚,可谓之为受权处罚;受托组织实施行政处罚,可谓之为受托处罚。本文对受权处罚和受托处罚的立法缺陷及其改进发表一已之见,就教于同仁。
1、受权处罚与受托处罚立法的缺陷
根据授权处罚的一般理论,通过揣摩《行政处罚法》第17条的规定,可以认为,只要具有管理公共事务职能,并得到法律法规的授权,行政机关以外的其他组织,如社团组织、事业组织、企业组织,都可以受权实施行政处罚。
根据《行政处罚法》第18条、第19条的规定,只有依法成立的具有管理公共事务职能、具备相应工作条件(有熟悉法律、法规、规章和业务的工作人员,有条件组织相应的技术检查或技术鉴定)的事业组织才能受托实施行政处罚。也就是说,并非所有事业组织都可以受托实施行政处罚,而且社团组织、企业组织和行政机关都不能受托实施行政处罚。
本人认为,上述规定存在下列问题:
(一)未规定受权组织应具备的必须条件。
立法者从执法需要角度认识到,受托组织若不具备一定条件就无力受托执法、实施处罚,在《行政处罚法》中设专条规定了受托组织必须具备的条件。本人认为,从执法需要角度考虑,受权组织要从事执法活动、实施处罚行为,同样需要具备一定条件:受权组织若无具有相关知识和业务技能的人员,或不具备相应的技术检测鉴定条件,就不能正常开展行政执法活动。另外,由受托处罚和受权处罚的性质所决定,对实施处罚行为引起的不利法律后果,受托组织不承担法律责任,其自身条件如何,对相对人的影响不大:反正由委托机关承担法律责任;而受权组织需要独自承担法律责任,其自身条件如何,直接关系到对相对人的权益保护与救济:法律若不对受权组织的执法动机、目的进行特别规制,营利型受权组织(如企业组织和差额、自收自支的事业组织)就可能滥用行政权力来“创收”牟利;受权组织若没有独立的经费来源或一定的经济实力,就难以独立承担因实施处罚行为引起的不利法律后果。从责任承担角度和保护相对人权益角度考虑,也完全有必要规定受权组织应当具备的条件。
(二)未作出受权组织不得委托处罚的规定。
《行政处罚法》明确规定,受托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。但受权组织能否委托行政机关或符合《行政处罚法》规定条件的事业组织实施行政处罚?《行政处罚法》未作规定。本人认为,受权组织不得将法律法规授予的行政处罚权委托给行政机关或者其他组织实施。理由有二:
一是违背受权处罚制度设立的初衷。在当今,社会形势的迅速发展和社会关系的错综复杂,需要国家加大干预社会生活的深度和广度。由之引起的行政管理范围扩张、行政管理专业化技术性加强态势,又使行政机关在编制、经费等限制下,因不能无限扩张公务员队伍规模而难以胜任现实行政管理的需要,受权处罚制度才得以产生。因此,受权组织若可以将所受之权委托给行政机关实施,立法机关事先就没有必要授予其行政处罚权。同样,受权组织若可以将所受之权委托给其他组织实施,立法机关事先就不如直接授权其实施行政处罚。
二是不具备适用委托处罚的前提条件。受权组织毕竟不是行政机关,其只是在行使法律法规授予的职权时才具有行政主体资格,成为“准行政机关”。按照委托处罚的一般理论和立法规定,只有“行政机关”才能委托其他组织行使其一部分行政职权。
(三)不当排除行政机关可以受托处罚。
薛驹在八届人大法律委员会《关于〈行政处罚法〉(草案)〉和〈刑事诉讼法修正案(草案)〉审议结果的报告》中指出,“草案规定,‘经县级以上人民政府决定,行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚’。有些代表提出,对决定委托的权限应当从严掌握,同时为进一步防止乱委托的现象,应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或个人实施行政处罚。因此,建议修改为:‘行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。’并增加规定,‘行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚’。”从中可见,删去草案中规定的“行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚”的内容,既不是为了“对决定委托的权限从严掌握”,也不是为了“防止乱委托”,理由是什么,无从而知。不知立法者是否产生了这样的误会:行政机关拥有当然的行政处罚权,不需要其他行政机关委托。要强调的是,并不是任何行政机关都当然拥有行政处罚权,都可以实施行政处罚。根据《行政处罚法》第15条、第20条的规定,行政机关成为行政处罚的实施主体,除法律、法规另有规定外,必须具备两个基本条件:一是“具有行政处罚权”,二是属于“县级以上地方人民政府的行政机关”。也就是说,从职能上看,不具有行政处罚权的内部行政机关,即基于隶属关系(特别权力关系)对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的行政机关,不能成为行政处罚的实施主体。从层级上看,乡级人民政府及其工作部门、国务院及其工作部门,均不是行政处罚的实施主体。这种立法例的不足是:
一是县级行政机关对大量的行政违法事件“该管但管不了”。《行政处罚法》确定的“行政处罚以县级行政主体管辖为原则”的层级管辖体制,带有效仿三大诉讼法确定的级别管辖体制的痕迹。孰不知,行政机关和审判机关的活动特点大不一样——行政管理的主动性、持续性、广泛性(预防与处理并重)、效率化特征和“先取证,后裁决”要求,根本不同于审判活动的被动性(“不告不理”)、间断性、单一性(“或止争或追责”)、期限化特征和“只认证,不举证”要求。行政机关和审判机关的设置模式存在差异——县级审判机关可以在区域内设立数个派出法庭,而县级行政机关除公安部门可设立派出机构、县级人民政府可设立派出机关外,其他县级行政机关在区域内均无派出机构。受人员编制、机构体制、工作经费、物质条件、人员精力等种种客观条件的限制,县级行政机关难以在行政效率和法定程序的相互制约下,对行政区域内的大量行政事务进行全面、及时、有效地管理。
二是乡级行政机关对大量一般性违法事件“能管但不好管”。随着小城镇建设进程的加快和城区建设带动卫星城镇的发展,乡级行政区域内的集镇建设初具规模,城建、卫生、治安、土管、物价、交通等问题也渐成集镇建设的一个突出问题:乱搭乱建、乱堆乱占、乱停乱靠、乱丢乱倒、乱贴乱画、私开旅馆、私设赌场、无证经营、制假贩假等一般违法行为屡见不鲜。若将这些普遍存在的一般性违法行为都交给县级行政机关来调查处罚,显然不切实际;若将这些一般性违法行为统统不予处理,显然不合法理。实践中遂创造了两种处理模式:一是乡级人民政府要么出台“土政策”,自定处罚措施,责令职能部门执行;要么进行“大会战”,采取整治行动,使行政相对人暂时收敛行为。二是县级行政机关要么开具盖有公章的空白处罚文书,交乡级人民政府或其工作部门实施处罚,要么正式委托乡级人民政府或其工作部门实施处罚。单从合法性角度言,根据《行政处罚法》的规定,上述模式都不合法。要指出的是,县级行政机关采取的模式其实是委托处罚,该委托因《行政处罚法》否定行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚而构成非法委托。若从必要性角度言,县级行政机关采取的模式不失为一个值得认可和推广的经验性做法。
三是否定了已经开创的行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。治安管理处罚条例第33条规定,“……警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决;在农村,没有公安派出所的地方,可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。”这一规定,显然是县级公安机关可以委托乡级人民政府实施处罚的法律依据。由于治安管理处罚条例系全国人大常委会颁布之一般法律,《行政处罚法》系全国人大颁布之基本法律,《行政处罚法》之颁布晚于治安管理处罚条例,由此可以看出国家立法机关受托处罚的立法取向是,否定行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。
从上述分析来看,否定行政机关委托其他行政机关实施处罚的合法性,最直接的影响是,否定乡级行政机关受托处罚的可能性和合法性,从而使乡级行政机关对区域内的一般性违法事件的处理始终处于违法状态:要么非法受托处罚;要么无法进行处罚。
2、受权处罚与受托处罚立法的改进
为了防止营利型受权组织在得到法律法规授予的行政处罚权后利用权力“创收”牟利,保证受权组织行使行政处罚权力时切实出于公共利益目的,保障相对人的合法权益,有必要在受权处罚立法中增加受权组织应具备的条件条款和“不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益”的规定。
为了防止受权组织乱委托,坚持受权处罚制度设立的初衷,有必要在受权处罚立法中增加受权组织不得委托行政机关或者其他组织和个人实施处罚的规定。
鉴于实践中出于压缩行政编制的需要,乡级人民政府下属工作部门(俗称“七站八所”)部分被划为行政单位(如财政、公安、司法、民政等),部分被划为事业单位(如水利、土管、农技、兽医等),而现行《行政处罚法》规定的“受权组织”与“受托组织”的外延并不一致——受权组织可为任意类型组织,受托组织限于事业组织,为了使现实中乡级人民政府及其工作部门受托处罚的做法能“合法化”,使乡级人民政府及其工作部门充分发挥有效管理一方的职能作用,并使其走上依法行政、依法治理轨道,在受托处罚立法中,应当坚持《治安管理处罚条例》开创的行政机关可以依法委托其他行政机关实施处罚的规定,允许行政机关可以依法委托其他行政机关实施行政处罚;同时摒弃受托组织限于事业组织的规定。
综上,宜对现行《行政处罚法》第17-19条修改如下:
“第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚,但不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益。
“法律、法规授权的组织不得委托行政机关、其他组织或者个人实施行政处罚。
“法律、法规授权的组织除应当具备第十九条规定的条件外,还应当具有法人资格。
“第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托其他行政机关或者符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
“委托行政机关对受委托的行政机关或者组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。
“受委托的行政机关或者组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他行政机关、组织或者个人实施行政处罚。
“第十九条 法律法规授权的组织和受委托实施行政处罚的组织必须符合以下条件:(一)依法成立的具有管理公共事务职能的组织;(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”
作者单位:湖北省宜昌市夷陵区人民政府法制办公室
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